来源：彭博社

作者：Helen Sun

越来越多的迹象表明，中国地方政府的债务负担正变得不可持续。

中国31个省级行政区的债券余额占收入的比例接近财政部划定的120%的警戒线。突破这条线可能意味着地方举债将面临更多监管层面的限制，有损其推动经济增长的能力。

此外，地方政府未来五年内将面临到期洪峰，近15万亿元人民币（2.88万亿新元）的债券将到期，占其债券余额的40%。

虽然省级政府违约的风险很小，但它们面临的偿债难度会越来越大。他们需要发行越来越多的债券用于借新还旧，而不是为新的支出而融资，因此，投资的增长可能会受到影响。

财政困难的一大原因是房地产危机。过去占到地方政府约30%收入的土地出让金收入大幅下降。最重要的是，政府为企业提供了数万亿元的减税降费，以帮助其应对经济放缓。

中央政府最近首次承认了对地方政府专项债券兑付风险的关切，敦促毗邻香港的科技中心深圳探索建立政府偿债备付金制度，防范地方政府专项债券兑付风险。深圳的财政状况好于其他许多省市，是财政改革的试验区。

据全国人大网站10月份公告，出席全国人大常委会一次会议的部分人员警告称，这两年一大批地方政府债务陆续到期，按时偿还有难度，建议有关部门提早谋划，形成预案。

面临压力

渣打银行经济学家丁爽等人表示，中央政府应该通过增加举债来承担更多的债务负担。前央行顾问余永定和其他经济学家也在本月早些时候的报告中发出了类似的呼吁，称中央政府应该发行更多债券，尤其是可用于投资基础设施的一般债券。

“应该由中央政府而不是各省来加杠杆——过去几年地方财政已经变得相当弱，”丁爽表示，“政府将面临越来越大的调整压力。这只是个时间问题。”

中国把省级债务率预警标准设在其“综合财力”的120%。综合财力通常被视为一般公共预算、政府性基金预算收入以及来自中央政府的转移支付的总和。

疫情期间的刺激

2020年以前，这一比例相当稳定，北京控制债务的努力推动这一比例略有下降。此后，随着政府在疫情期间加大财政刺激力度，这一比例飙升。彭博新闻社根据官方数据计算得出，截至9月底，省级债务占收入的比例从2019年的83%跃升至118%。

相比之下，地方政府的收入大幅减少，这主要是由于房地产市场低迷和卖地收入骤降。去年地方收入同比增速只有2.5%，而2019年为7.1%，之前两年的增速为两位数。

“政府显性债务增速持续高于政府财力增长，这意味着政府显性债务的压力持续攀升，”国盛证券首席债券分析师杨业伟在11月的一份报告中写道，“这将为未来财政政策空间和财政稳健性带来新的挑战。”

根据财政部报告，对列入预警范围的高风险地区，财政部要求其制订中长期债务风险化解规划，通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产、引入社会资本等方式，多渠道筹集资金消化存量债务，逐步将债务风险指标控制到警戒线以内。

省级债务中增长最快的是专项债。专项债资金主要用于为基础设施投资提供资金，这有助于推动经济增长。2020年以来，已发行近 11万亿元人民币新增专项债，是自2015年地方政府首次获准发行专项债之后五年内发行规模的两倍多。

明年对地方政府财政来说尤其具有挑战性。2023年到期债券约3.65万亿元，创年度新高，与今年新增专项债额度相当。

甚至于利息支出问题也日益严重。今年前9个月专项债券付息4,790亿元，占政府性基金预算支出的6.2%。根据2016年发布的规定，这一比例若超过10%，将须启动财政重整计划，就如鹤岗去年底发生过的一样。

如果中央政府发行更多的一般债券为基础设施项目提供资金，当前占国内生产总值(GDP)约3%的官方财政赤字率就得上升。官方赤字率一直保持在较低水平，因为政府对扩大一般债券的发行持谨慎态度，宁愿让各省发行更多专项债。

渣打银行的丁爽估计，如果纳入地方专项债券，今年的广义财政赤字将达到GDP的7.3%。

“这么高的比例不可持续，”他说。