美国总统特朗普显然无意奉行睦邻友好政策。特朗普一直在嘲笑加拿大总理特鲁多，将他称为“州长”，并宣称这个拥有4000万人口的国家应当成为美国第51个州。在他与墨西哥新总统辛鲍姆的首次电话交谈结束后，后者不得不礼貌地表明，自己并未同意特朗普声称她已经同意的所有条件。

现在，特朗普试图挑起关于巴拿马运河控制权的争论，而这个问题早在50年前就已解决。不过，特朗普的这番言论，却呼应了长期以来美国在这一问题上的政策底色的强大情绪。毕竟巴拿马运河的兴建是美国的主意，是西奥多·罗斯福（老罗斯福）总统在20世纪初的心血结晶，而美国自那以后一直难以放手。

全球约5%的货物贸易和美国40%的集装箱运输，都要经过巴拿马运河。但这条全长82公里，穿越巴拿马地峡，连接大西洋和太平洋的运河，如今却陷入中美两国日益激烈的地缘政治和地缘经济交锋之中。特朗普声称，面对中国据称在巴拿马日益增长的影响力，美国将重新拿回运河的控制权。这一言论令许多人震惊不已，尤其是认为这是公然侵犯其主权的巴拿马人。

然而，在巴拿马的历史上，主权一直是一个可以随意摆布的概念。当时，面对西班牙帝国在美洲的残余势力，罗斯福认为有必要在大西洋和太平洋之间建立一条贸易通道，从而避免绕道南美。当时有两个方案摆在面前：借道尼加拉瓜或是哥伦比亚。事实证明后者更容易实现，但美国必须耍点小手段。

罗斯福政府支持一个试图脱离哥伦比亚的派别，借此建立了新的巴拿马国，好让美国可以在这里实施总统最得意的工程。1903年，美国获得修建运河和“永久”控制巴拿马运河区的授权，作为交换，美国每年都会向巴拿马支付一笔费用。

占领巴拿马并修建运河，不仅事关一条战略贸易通道。老罗斯福在给乔治·奥托·特里维廉爵士（Sir George Otto Trevelyan）的信中写道：“只要我能为行政部门的能力树立一个先例，就像我……拿下巴拿马……一样，我就不仅觉得自己的行为本身是正当的，而且觉得通过展示行政部门的能力或赋予其能力，我树立了一个有价值的先例。”

老罗斯福在回忆录中承认，对使用武力侵犯哥伦比亚主权感到“遗憾”，但美国从未正式道歉或提供赔偿。1914年版的《汤姆森—乌鲁蒂亚条约》表达了美国方面对“所有中断或破坏与哥伦比亚关系的事件的诚挚抱歉”。但老罗斯福对此类官方声明的持续抵制，加上国务卿海约翰（John Hay，前总统巴拿马行动的赞同者）等美国官员的支持，推迟了条约的批准。直到1921年，参议院才批准条约，但删除其中的冒犯性段落，只提供补偿，并未道歉或明确承认存在错误行为。

运河区问题引发的紧张局势持续了几十年。到1960年代，巴拿马对美国在拉丁美洲势力的不满日益加剧，最终导致两国于1964年短暂中止外交关系。

从那时起，这个问题就困扰着不止一届美国政府。1964年，总统林登·约翰逊在与哈里·杜鲁门和德怀特·艾森豪威尔两位前总统商量后，承诺与巴拿马达成一项新的协议。协议最终在两位民主党和两位共和党总统的领导下，历经14年的两党谈判后达成。最终，吉米·卡特决定是时候将运河移交给巴拿马，并纠正对该地区的不公正待遇。

他在全国电视讲话中告诉美国人：“批准条约的最重要也是唯一原因，是它们符合美国的最高国家利益，并将巩固我们在世界上的地位。我们的安全利益将得到加强。我们的贸易机会将得到改善。我们将证明，作为一个幅员辽阔且强大的国家，我们有能力公平、体面地对待一个虽然较小但拥有尊严的主权国家。”

但是，即便卡特总统极力推动条约的批准，仍得花费数月时间才成功克服美国公众和国会的反对。最终，美国与巴拿马的奥马尔·托里霍斯将军（General Omar Torrijos）于1977年达成协议，将水道控制权移交给该国。

不过，其中还有一些重要的细则。两国签署的两项条约中有一项明确规定美国依然负责运河的安全，并有权使用武力捍卫运河的中立性。事实上，美国永久保留了运河的防御权。条约规定运河区将于1979年移交给巴拿马，而运营权的移交则会在1999年完成。一年后，参议院以微弱优势批准了《托里霍斯—卡特条约》，美国继续运营运河直到1999年12月。

从这段历史来看，特朗普最近的言论或许令人震惊，但却不让人意外。在特朗普考虑下一步对巴拿马运河采取何种行动时，我们应该问的问题是，美国是否真正愿意放弃它。

作者Ruti Teitel是纽约法学院比较法教授

英文原题：MAGA Goes to Panama

版权所有：Project Syndicate, 2024.