观点碰撞

甄鹏

张建伟、云新亮的《英国首相权力到底有多大？》（《联合早报》11月3日言论版）有一些错误。在指出这些错误前，先概括介绍基本的政治制度。

选举制国家的政治制度分为议会制、总统制和半总统制。总统制是总统主导政治的制度，以美国为代表。议会制是议会主导政治的制度，实行此制度的国家最多。半总统制是总统制和议会制的中间类型，以法国为代表。半总统制国家总统、总理共存，但是总统、总理共存的非议会制国家，未必是半总统制。从制度设计的角度，如果总理是总统的附庸，总统制的属性更高。

议会制分为两类，一类是以英国为代表的西敏制（威斯敏斯特体系），主要包括一些英联邦国家；另一类是多数国家实行的普通议会制，例如德国、意大利等。普通议会制的基本特点是：内阁成员不能同时是议员，议会的议程由议长或主席团控制。当然，议会议程最终由执政党控制；西敏制也是如此。

西敏制的基本特点是：内阁成员由议员担任，内阁直接控制议会的议程。在英国，作为内阁成员的下议院领袖控制议程，议长仅仅是主持人。在马来西亚，控制国会议程的是负责国会及法律事务的首相署部长。

因此，西敏制内阁的权力比普通议会制内阁的权力大。举例来说，马来西亚慕尤丁担任首相期间，反对党多次在下议院提出不信任案，但是内阁控制议程，一再拖后，无法表决。这在普通议会制国家是不可想象的。在普通议会制国家，组阁必须经过议会多数票确认，不信任案不能随意拖延。执政党（或联盟）领袖出任政府首脑，是议会制国家的普遍现象。这不是张、云所谓的“威斯敏斯特模式下政府稳定的秘密在于，作为权力核心的首相既是议会多数党领袖，也是内阁领导者”。

张、云说：“威斯敏斯特模式向来以政府稳定著称”。为了证明这个观点，他们举了已经不存在的法兰西第四共和国为例子，却不提作为议会制国家的典范——现代德国。他们说，频繁更换内阁“在威斯敏斯特模式看来是不可理解的”，却没有看到马来西亚四年换了三位首相。

张、云说：“英国首相的权力丝毫不弱于美国总统，甚至有过之而无不及。从制度层面来看，美国总统只掌控行政分支，英国首相则同时掌握行政分支与立法分支。”这明显违反了常识。英国首相的权力不如美国总统的权力大，“帝王般的首相”之说荒谬，理由如下。

第一，在议会制国家，控制议会和内阁的是执政党，不是首相或总理某个人，即使他是党的领袖。在西方民主国家，政党成员不效忠于政党领袖。党的领袖一旦失去党员，尤其是党内精英的信任，就会被抛弃。英国近些年的首相特雷莎·梅、约翰逊、特拉斯都不是因为选举失利下台，而是被同党抛弃的。

第二，议会制国家的首相或总理受制于政党利益和派别利益。在很多情况下，没有一个政党赢得议会多数席位，需要几个政党联合组阁。组阁的过程就是各政党讨价还价、分蛋糕的过程。更有甚者，小党成为“造王者”，坐地起价，让大党乖乖就范。在同一政党内部，也有不同派别。英国的保守党有亲欧派和脱欧派，马来西亚的巫统有官司派和官职派。首相或总理必须考虑政党、派别的利益。

第三，议会制的首相或总理貌似控制议会，实际上摆脱不了议会的限制，议会可以随时罢免他。而在总统制国家，总统可以在一定范围内驳回议会的立法，议会很难罢免总统。总统权力超过了议会，甚至凌驾于议会之上。

政府不稳定是议会制的特点决定的，稳定的是总统制。但后者的弊病是易出现独裁。英国近些年频繁换首相，除了议会制的弊病外，另一个重要原因是政治精英没有契约意识，不守规则。

今年6月，约翰逊在保守党下院议员团的信任投票中过关，按理说他至少可以再担任一年首相，可是苏纳克等党内同僚非要他下台。特拉斯因为经济改革受挫，同僚不给她补救的机会，她成为仅仅当了45天的短命首相。

作者是研究国际政治制度的中国学者