马来西亚是亚细安今年的轮值主席国，国内外各方从去年下半年起，就对在马国“领导”下的亚细安，会推出什么应对风云变幻形势的措施甚感兴趣，一直延续到如今。以上之所以为“领导”加上引号，并非想要质疑马国政府的领导能力，而是要强调大家对亚细安的决策与执行体制，在一定程度上存在误解。

成立于1960年代美国深陷越南战争时期的亚细安，最初不言而喻的宗旨，其实是要把东南亚一些主要国家尽可能团结起来，以免受到共产主义政权的威胁。那时，由美国扶持的南越军人政权，在苏联和共产中国所扶持的北方越共的冲击下，已然摇摇欲坠。在美苏冷战的大环境下，有一个流行的地缘政治说法是，如果南越沦陷，就会波及邻近的柬埔寨与寮国（老挝）也倒向共产主义一方，接着泰国也可能不保，然后就轮到马国、新加坡和印度尼西亚等，即所谓的骨牌效应，一时令东南亚非共产国家不寒而栗，开始考虑要抱团取暖。换句话说，亚细安在很大程度上是一个地缘政治催生的产品。

然而，虽然始创的五国都有共同的内忧外患，即国外面对共产主义霸权蔓延到家门口，国内也有各自的共产主义武装叛乱要敉平，但这些邻国之间的关系，也如世上大多邻国之间的关系，未必很融洽，有时甚至还深怀敌意。譬如新马刚分家不久，许多千丝万缕的关系细节还须要沉着气去厘清。印尼之前在怀有泛东南亚大志的国父苏卡诺治下，大搞针对新马的对抗，包括动用武力，直到军头苏哈多上台后才结束，但新马与印尼之间那时还是有些芥蒂。菲律宾向来（至今）认定东马的沙巴是其领土不可分割的一部分，当时又认定马国支持菲南回教武装叛乱。泰国当时也认定南边与马国接壤地区的回教武装叛乱，有马国一些方面的怂恿。总之，亚细安发起各国就算不是各怀鬼胎，至少在相互之间也是各有打算的。

一个看起来是五头马车的亚细安，该如何运作方能让参与国放心呢？回想起来，当时五国的领袖还是很有政治智慧的，推出亚细安重大决策须要所有成员国的共识决策模式，也就是每一个成员国都享有否决权，有点类似联合国安全理事会五个享有否决权的常任理事国。如此一来，亚细安的决策，都是所有成员国一致通过的，原则上也就不必担忧“多数暴政”，亚细安因此得以更和谐地运作起来。后来美军退出越南，南北越皆被赤化，柬、寮也被共产主义席卷，但骨牌效应也就到此为止，没有继续发酵。亚细安各国松了一口大气，得以集中精力发展经济。亚细安的运作重点，也从地缘政治往经济发展与合作转移，而争议相对更少的经济合作，达成共识就更得心应手了。所以，亚细安这些年来无异议通过多项自由贸易协定，以至当下整个组织在原则上已是个经济共同体。

扩容后难达共同立场

然而，当初的亚细安可能也没有认真考虑到以后会扩大会籍，主要是顾及发起五国的共同利益，以及各自的主权维护而已。后来，在本区域经济高速发展的大好环境衬托下，亚细安自信地向仍在共产主义治下的越、寮，以及仍为威权统治的柬、缅伸出橄榄枝。极为渴望发展经济的这些国家也正面回应，亚细安才“扩容”。但随之而来的，就是当年五个发起国之间不难达到决策共识的现象，逐渐流逝。如在过去十几年，个别后进的亚细安会员国，为了各自的国家利益以及一些外部势力的利益，不时动用否决权，使亚细安在一些攸关地缘政治或区域安全的课题上，很难达到共同立场，几乎沦为各自表述。

所以，严格来说，任何一个轮值主席国，很难去“领导”或“驾驭”整个亚细安，来达成一些社会经济课题以外的重大决策。譬如攸关亚细安其中一个成员国的缅甸政治危机，亚细安也只能拟定一个不汤不水的《五点共识》来尝试应对。缅甸军方强烈不合作，让这些尝试到目前还是徒劳无功。有关南中国海的主权争议，要有个强而有力的共同立场，更无异于缘木求鱼。

所以，马国今年亚细安主席国的“领导”主题，是一些大家都能接受的社会经济理念，如可持续性与包容等，就不难理解了。当然，美国总统特朗普再次入主白宫，也对这些理念与实践投下一些变数。特朗普政府是面不改色地不注重发展可持续性、不管社会包不包容的。今年亚细安系列主题，如何与美国这个世界第一大经济体以及本区域最大投资国的有关政策进行沟通、磨合，也很考验外交智慧与手腕。在这一点上，亚细安的确须要更大程度的集思广益，以便未雨绸缪。

作者是新加坡国际事务学会（研究所）高级研究员

马来西亚太平洋研究中心首席顾问