特朗普虽自称关税先生（tariff man），但他威胁使用关税大棒的计划能否实现，尚成问题。从人事任命来看，他任命一支全是华尔街团队担任关键经济职务，因此他的关税大战恐怕是雷声大，雨点小。

从人事任命来看，特朗普的决策体制基于各派系平衡的考虑。目前，特朗普的对外关系团队基本上分为三个阵营：一是美国优势论者（America primacist），认为美国的核心利益在于保持全球绝对军事主导地位，因此必须全面遏制（所谓对称遏制术，symmetric containment），即在所有方面、不分地区、环境和条件，针对和击败任何竞争对手。这类人注重意识形态战、人权问题，并注重贸易战和科技战。

二是战略克制论者（the restrainist），即美国应采取非对称遏制术（asymmetric containment），即有选择性地在与国家利益和安全攸关的问题上，与对手竞争。这类人要求美国降低军事开支，在全球进行战略收缩，让盟国承担更多责任。同时，他们不赞同贸易战和意识形态战，认为推进美国价值观成功可能性不大。

还有第三类人，“印太第一”论者。这类人号称现实主义者，认为当今世界，亚太地区是美国利益的核心地域。他们要求降低欧洲在美国地缘战略中的重要性，优先考虑亚洲。美国的军事资源应当向印太地区转移，遏制中国才是重中之重。

第一个群体以候任国务卿卢比奥为代表，包括白宫贸易顾问纳瓦罗等。他们势力并不大，但仇华心理深入骨髓。第二个群体包括候任国防部长赫格塞斯、中情局长拉特克里夫、情报总监加巴德等，还有几乎整个经济团队，主要是华尔街大亨和商界人士组成，包括财政部长、商务部长、驻华大使等。这些人不赞同贸易战，即使是爱打贸易战的候任贸易代表的地位也被降低了，因为他将直接受制于商务部。第三类人也不可小觑，以候任副总统万斯为代表，包括候任国家安全顾问沃尔茨等。

这三个群体都将在特朗普政府中占有一席之地。任何政府就共同战略达成内部统一意见，总是很困难的，对于即将上任的政府来说，可能尤其困难，因为他们会有很多分歧，而且大都是自视甚高、个性极强的人物，合作不易。

特朗普为何建立这样一个决策团队？如果光从“政治酬谢”或“忠诚第一”的角度来解释是错误的。《经济学人》选择“恶人当政”（Kakistocracy）作为2024年的关键词，意思是说，不仅特朗普用的都是坏人，而且是不称职的官员。这个说法的错误在于，没有搞清特朗普第二个任期的重大地缘政治问题是什么。

特朗普急于启动分化战略

事实上，特朗普政府面临一个两难境地，即他是否将重点放在加强对美国四个最重要且日益结盟的对手——中国、俄罗斯、朝鲜和伊朗的军事威慑？或者，由于这种做法成本高昂，战争风险大，特朗普会不会试图将这四个国家分开，或者至少将威慑、遏制的负担，转嫁给美国盟友与合作伙伴？很清楚，特朗普必定要选择后者。特朗普急于结束拜登时期的俄乌战争和中东战争，目的正是要尽快启动他视为最有效的首脑外交，开始分化战略。

此外，特朗普虽自称关税先生（tariff man），但他威胁使用关税大棒的计划能否实现，尚成问题。从人事任命来看，他任命一支全是华尔街团队担任关键经济职务，因此他的关税大战恐怕是雷声大，雨点小。

财政部长和商务部长贝森特和卢特尼克都是金融业亿万富翁，他们此前曾公开反对广泛使用关税武器。白宫国家经济委员会主席哈塞特是传统右翼经济学家和自由贸易主义者。卢特尼克一直坚称，特朗普提议打关税战，主要是为了讨价还价；贝森特将关税描述为对美国消费者征税。

特朗普一直认为关税是必要的，既可以减少进口，又可以增加收入，而继续延长和扩大减税幅度，将造成政府巨大的收入缺口。但实施关税外交绝非易事，当所有高级经济官员都可能致力于削弱关税议程时，这将变得更加困难。

总之，特朗普的人事安排反映出一种平衡术。他如同一个抛球杂耍演员，在同时抛几个球的动态中寻求平衡。历史上，德国的俾斯麦曾玩过同样把戏，成功维持几十年的欧洲均势与和平。这种玩法要求高超的技艺，一旦失手，就无法达到在优先政策领域里获得政府内部支持的结果。

作者是日内瓦高等国际问题研究生院荣休教授