曾永昌

粮食安全问题、“三农”问题、农民工问题及其背后的城乡差距、工农差距、中西部差距问题，本质上都是土地问题。我们选择集体土地产权制度，理应比解放前中国的地主、而今美国等西方国家的资本家农村好。但事实却不是。

美国地球政策研究所所长布朗1994年提出“21世纪谁来养活中国？”的世纪之问。中国重视发展没有错，发展也当然可以回馈生存，但处理不当，发展也可以恶化生存。布朗世纪之问28年了，粮食安全至今仍然是中国的命门，而且背后的危机还在加深，这就说明中国没有处理好生存和发展的关系。中国城市人可以富起来，为什么农民富不起来，问题就在土地国进民退，政府与民争利。如果不从土地问题入手，农民工、粮食安全和“三农”问题及背后的城乡、工农、中西部差距问题，可能就永远无解。

人都留恋故土，中国农民不种田去务工，实在是万般无奈。这种万般无奈就让中国的粮食安全捏不在自己手上。如果中国的粮食安全继续被粮食进出口捏着，或被天灾人祸捏着，在当今地缘政治博弈环境下，还很可能成为中国经济社会的破口。

所以如此，问题就在中国的集体土地产权不明析，假集体真国有，政府死不放手，资本不敢下乡，现代化集约化农业无法实现。这一沿袭剪刀差的土地制度安排，让农民无恒产无恒心，所以“三农”问题存在，农民生来贫穷，一个没有土地预期的村委会和农民群体，压根就与粮食安全无关。

从经济学角度看，三农其实就是中国农村经济平台，土地是基本供给，粮食和安居乐业则是主要产出。不同的土地制度供给，必然造成不同的土地产出。

1949年后的集体化运动是第一波土地国进民退。但农民的土地集体所有后，制度释放的产出并不理想。1958年大跃进放出的粮食高产卫星，毁了中国农业，1960年到1962年的“粮食关”则让中国受到了反科学的惩罚。1979年拨乱反正，实行土地民进国退，包产到户让农民过上好日子，取消了粮票布票。但2000年前后又再次选择大规模土地国进民退。这次的土地国进民退特征，之前是强迫征用集体土地转为国有土地，以地生财，而今是供销社发动土地托管、土地入股建设新农村，彻底让农民失去了土地。农民都留不住的农村，还叫新农村吗？

卖地换发展是一条不归路。地方卖地确实赚了不少钱，可各个地方砸锅卖铁的大部分钱，都用在修路、修房、建开发区、发公务员工资、出差维稳、增加机关事业单位编制上。砸了不少钱，每一个地方都寅吃卯粮，背上一屁股债。我下基层调研问怎么办？有的县领导给我讲，“要钱没有，要命一条，我管不了这么多”。土地的国进民退本质，就是让农民、农村、农业以及集体土地，为城市、工业、东部崛起垫背。问题是农民土地包产到户的生活蜜月期的彻底终结，却酿成今日城乡、工农、中西部非常大的贫富差别和粮食安全系列生存与发展矛盾。所以，三农之所以有今天，是体制机制的错误，是发展战略的错误。

现在回头看，改革开放40年以来，中国还是把粮食安全、共同富裕想得太简单了。今后可能也得从恒产恒心入手，还权于民，让农民安居乐业。只要农民安居乐业，决策层也就不用操心粮食安全是退耕还林还是退林还耕，或者新农村该怎么建设的问题。

经济建设也要讲发展成本。为什么中国发展成本高企，就因政府是自己监管自己。中国1997年后也曾严刑峻法保护耕地，但没有约束住疯狂的弯道超车和跨越式发展对土地的乱占滥用。很多人选择土地财政作为发展捷径的决策逻辑是：今后用城市化、工业化实现后的收益，来弥补牺牲耕地、牺牲三农换发展的损失，但最后事与愿违。

中国也曾花了很多钱推动提高粮食产量的科研，但科研成果虽多，推广价值却不大。因为耕地要养活中国人，18亿亩保有量是红线，但土地财政的使命就是卖地，尤其是城市周边的优质耕地，所以，开了以地生财的口子，政府卖地就没完没了，最后严刑峻法成为废纸。主观想用城市化、工业化的成果回馈三农，但还没等到城市化、工业化实现预期，经济大盘就下沉了。花大力气推动的房地产、基础设施、实体经济、文旅经济、开发区，却通通摆起了摊子，现在三农的付出就更没有人买单了。

至于粮食增产科研，更多是一厢情愿。当前三农面临两大困境，一是由于土地国进民退对集体土地经济的疯狂剥夺，农民自己的集体土地已经所剩无几，要凭农民自己的条件，根本无法改变城乡差距、工农差距、中西部差距。二是由于公共政策长期排除几亿农民的医保、社保，更遑论教育、养老，国家欠农民、农业、农村的账太多了，现在经济大盘下沉，财政就更没有能力补上历史欠账。这就是牺牲生存换发展的严重后遗症。

毫无疑问，如何处理土地问题是中国式现代化的关键。中国当前的主要矛盾不是再去用行政资源管控房价下跌（一是管控不了，二是硬要管代价太大），继续经济扩张，扩大城乡、工农、中西部差距，而是加快缩短差距，通过土地民进国退，唤起农民的自主创新动力。但中国一直在土地的民进国退还是国进民退上纠结，似乎走不出误区。照这样下去，何以实现现代化？

作者是中国四川经济学者、研究员