中国聚焦

开年后，中国整体的经济形势让人担忧。资本外流、供应链中断、外贸萎缩、股市暴跌、采购经理人指数不断探底。在悲观气氛弥漫之际，本月中国政府颁布了“建设统一大市场”行动纲领，强调推行“五个统一”：即统一市场运行的基础规则、统一市场联通、统一资源和要素市场、统一商品和服务市场、统一市场的公平监管。听上去，这是一个激动人心的计划。普遍观点认为，“统一的大市场”着眼于经济内循环，以降低交易成本的方式促进资本、要素和商品在地区间的流通。计划符合市场经济规律，尤其是打破地方保护主义和行业垄断的态度，被认为是实践了亚当斯密的经典分工理论，会在未来大大提高中国市场的运行效率。

在高亢的赞扬声中提出异议，是非常困难的事。本文在对“统一的大市场”寄予厚望的同时，也试图阐明对这一行动纲领的担忧，希望能引起更多讨论，进而减少政策执行的风险。提纲挈领，本文认为“统一的大市场”存在三个方面的主要问题：对经济的负面冲击、违背次优均衡理论，和破坏中国的经济结构。

首先是对经济的负面冲击。过去10年间，经济学界的一个颠覆性认识，是意识到全球化的消极面：国际贸易成本的下降在事实上加剧了发达经济体内部的失业和贫富分化。“统一的大市场”以建立无障碍的内循环市场为目标，类似一个国内版的全球化改革，自然须要担心类似后果。

导致结构性失业

当下，中国大量制造业集中在长三角和珠三角。在未来，这些地区的比较优势会因为劳动力成本上升，以及与国际市场连接度的下降而逐步减弱。“统一的大市场”会引导资本和要素从沿海向边际收益更高的地方转移；而这种被动式的转移，往往意味着若干社会阶层的牺牲。比如那些已经在大城市扎根或半扎根的外来务工人员。因为各种原因，这些新移民很难再随着资本迁回相对落后的地方；但另一方面，适合他们的工作却会随着内循环的推进而日益减少。最终结果很可能是一、二线城市的结构性失业上升，贫富差距扩大。

须要担心的不仅是主要城市的制造业，结构性失业也会发生在欠发达地区。随着商品和服务市场的统一，吸纳了大量本地劳动力的地区性服务业会进一步暴露在资本和科技的威胁下。尤其是欠发达地区，这部分服务业要如何因应成本更低、标准化和自动化程度更高的同业竞争，而竞争又会造成多少失业，都是令人担心的问题。

除了结构性失业，另一个问题是：各地已实施和正在推行的产业政策要怎么办？在“有为政府”的提法下，这几年各地上马了无数产业政策，但并非所有产业政策都严格遵照比较优势原则，而是聚集性重复投资在数据产业、高端装备、新能源汽车等少数领域。在“统一的大市场”要求下，资源和要素的集中度会更高，这些已经和正在进行的重复性投资将何去何从？可以预见的是，部分地区一定会成为失败者，而失去地方壁垒的保护，只会让这些失败更快到来，并在短期内以更惨烈的方式呈于大众。

除了一系列现实问题，“统一的大市场”在理论层面也缺乏细致思考。核心问题在于：到底什么是最优？清除地方壁垒，打破地方保护，就是中国经济最有效率的状态吗？经济学上有个应用很广的次优（second best）理论，说的是当存在某些无法改变的先验扭曲时，适当增加另外的扭曲，反而能够提高经济效率。典型例子包括：对正外部性商品补贴、对负外部性商品征税、容忍非完善的市场经济中存在某些腐败等。补贴、征税、腐败，如果拎出来单看，都是对自由市场的扭曲，但因为存在其他先验扭曲（外部性或不完善的经济制度），这些新的扭曲反而是市场运行的必需品。若没有它们，市场效率不但不会提高，反而会进一步降低。

时至今日，中国的地方保护主义早已演化得非常精致。地方政府不再简单粗暴地禁止要素、商品和资本的流通，而是采用定制化的准入标准与政府采购相结合的方式，来保护本地企业少受外来冲击。相较于上世纪八九十年代，虽然这些地方壁垒不再是全国共同现象，但它们背后隐喻着更深层次的市场扭曲。其中最重要的一条，就是1994年以来中央和地方实行的财政体制。在这一制度安排下，地方政府享有的财权和须要负责的事权严重失衡，财政自给率一直无法提高。地方真正担心的是，如果不设置适当壁垒，自己的收入就会锐减，地区内各项公共支出就无法支付。

有学者把当下的地方保护主义形容为“囚徒困境”，认为地方在保护自己的同时，忽略了对其他参与者的负向外溢，以致整体经济效率遭受损失。这个形容描述的就是一种典型的“次优”状态。地方保护当然不是好东西，但它是内生于现有约束的无奈之举。如果把中国经济比作一条破了洞的裤子，而地方保护主义是补丁的话，这条裤子上的洞也不止财政体制这一个。能内生出地方保护主义的还包括官员的提拔模式、唯上的产业布局、产权不明晰等，而这些“洞”正仰赖于某种形式的地方壁垒来给它们打上“补丁”。

冲击现行经济结构

更在现实忧虑和理论思考之上的，是“统一的大市场”可能对现行经济结构造成严重冲击。过去40年，中国经济增长最主要的驱动力是地区竞争。地方之间之所以能竞争，其制度基础是中国经济中的“M型”结构。所谓“M型”结构，通俗地形容就是“块块”：中国的地方经济分开看都长得很像，各自有着相对完备的产业体系，能在一定程度上实现自给自足。这种“各地略有差异但总体类似”的经济结构，从根本上保证了地区竞争的可行性。诚然，各地区之间的竞争会导致一些效率损失，但如果没有竞争，中国今天整体经济效率会大大落后，我们的讨论会被迫在一个完全不同的低层级上展开。

回头再看“统一的大市场”。取消地区保护、打破地区壁垒、统一商品、服务和要素市场，这套行动纲领照搬的是亚当斯密的分工理论。在“统一的大市场”下，“M型”经济结构面临被打散，国内的区域市场会加速差异化，各地区本来完备的产业结构会变得零碎化和专业化。由于域内经济独立性减弱，地区间不得不从主动竞争转向相互协作、互通有无。

听上去似乎没有什么问题？但政策制定者或许忽视的是，经济结构和政治结构始终是辩证统一的。社会上目前对于“统一的大市场”的主要质疑，正出于经济结构变动后，人们担忧政治结构是否会出现相应的变动。

很简单的一条：要实现产品、要素、服务和资本在各区域间的低损耗流动，依靠地方政府的自觉性是不可能的。“统一的大市场”假设中国会通过市场化价格机制去分配上述资源。然而，价格机制会带来地区间财富的重新分配。重新分配下的利益的损失，会造成地方政府的抵触心理，更不用说各地官员还须要应对升迁压力。发展到极端情况，地区间在关键资源上互相“卡脖子”也非天方夜谭。如此，理想中的价格机制是否还能发挥作用，着实须要打一个很大的问号。

一种可能的解决方案是政治的高度集权，地方官员变成完全的命令接受者和执行者。这意味着“M型”经济结构被打破后，地方竞争的动力随着经济结构变化一并消散。更大概率的解决方案是，为保证“统一的大市场”在未来运作顺畅，中央就不得不设置更多专业部门去承担相应的协调工作。这些部门必将在要素、产品、服务和资本的分配上，被赋予超越地方的话语权，而他们的出现无疑是对当下“央地”政治权力分配的重大冲击。潜在的政治结构改变，会对经济带来高度不确定，这也难怪外界对“统一的大市场”议论纷纷。

总结一下：本文题目中用了“按图索骥”一词，是想表达“统一的大市场”虽然符合经典的关于分工和效率的经济学理论，但未必符合中国当下实情。如果严格按照所颁布的纲领推行，在短期内则存在较高的经济风险，须要防范诸如结构性失业、贫富差距、地方重复投资浪费等一系列现实问题。同时，“统一的大市场”是理想化的最有效率解，并不满足有约束情况下的次优均衡。若不先行改善相应的制度缺陷和先验扭曲，强行移除地方壁垒，未必会带来效率的提高。最后，也是最重要的是，“统一的大市场”将会改变中国经济结构，地区竞争所依赖的制度基础和地方官员参与竞争的动力，会同时消失，另外还可能导致政治权力在未来的重组，引发更大系统风险。

尽管本文对“统一的大市场”提出挑战，但必须承认，中国出台相应的纲领是出于一种良好动机。如果非要执行不可，首先可以考虑的是实现地区市场统一，比如长三角、珠三角、中原城市群等集团。因为相近的资源禀赋和产业结构能够有效降低失业，防止过度的贫富分化。过程中还要注意地区内财政资源的协调分配，检讨重复性的产业政策，努力最小化“统一市场”的短期冲击。

第二，对于地方保护，要以“规范”代替“取消”。虽然某种程度的地方保护不可避免，但中央可以针对地方具体的保护政策、保护强度、退出机制等订立规则，通过规则来约束地方行为。只有以长期的、有承诺效力的规则来约束地方政府行为，才能降低市场对政治干预的担心，增强经济可预期性，最终达到提振市场信心的目的。

作者是新加坡国立大学

李光耀公共政策学院助理教授

本文在对“统一的大市场”寄予厚望的同时，也试图阐明对这一行动纲领的担忧。本文认为“统一的大市场”存在三个方面的主要问题：对经济的负面冲击、违背次优均衡理论，和破坏中国的经济结构。