文/陈威敬

大街上，多名身着“市容”制服的工作人员围着一辆自行车，把车上的甘蔗一把一把搬到同样印有“市容”字样的一辆小皮卡里。待到车筐被清空后，车主老人呆站在街上，不住号啕大哭。

12月6日，源自江苏南通的这一视频引发热议。该车主的孙女张女士向中国新闻周刊介绍，她的爷爷今年已经73岁了，甘蔗是自家种的，补贴家用。

当晚，事发地三星镇政府发布声明称，涉事的工作人员系当地市容服务外包公司人员，已暂停该公司工作。

随后，江苏南通市海门区委宣传部就“卖甘蔗老人被粗暴对待”一事发布说明称，已由区纪委介入调查，由三星镇政府登门道歉，并将涉事公司列入黑名单。

有当地商户向中国新闻周刊表示，此前也曾见过上述公司的工作人员对流动摊贩采取行政强制措施。不少网友质疑，基层执法权是否可以外包？涉事公司工作人员又是否有权力采取强制措施？

与约定工作要求格格不入

老人坐地痛哭的画面引发舆论关注。

12月6日，三星镇政府通报称，身着保安制服的为三星镇购买服务的第三方市容公司人员，按合同承担市容管理相关工作。其现场处置过程简单粗暴，与约定工作要求格格不入。“对此我们深感痛心，同时对相关人员的行为给老人造成的伤害我们深表歉意。”

据后续披露，涉事公司为江苏静通市容管理服务有限公司。现场群众录下的视频显示，数名身着“静通市容”制服的工作人员强行夺走老人车上的甘蔗。

张女士向中国新闻周刊介绍，事发时，她在外地上学，等到视频在网络上发酵后，她才得知爷爷的遭遇。

张女士说，她的爷爷今年73岁，家里是农村家庭，以种地为生，其中也包括一些甘蔗。自她记事起，爷爷就经常推着车，载着甘蔗去卖。此时，正是甘蔗成熟的季节，事发地叠石桥就在其家附近。

事发后，上述公司负责人在接受媒体采访时表示，当地正式的执法人员较少，当天市容管理人员是经多次劝离无效才暂扣了甘蔗。但张女士表示，当时其爷爷刚刚去到事发地，并没有工作人员多次劝导。

孙女士说，她注意到此事网上流传有两段视频，但仅近景画面中的被抢者是其爷爷。据新京报我们视频报道，当日一小时内有两名老人被扣甘蔗。

12月7日中午，江苏南通市海门区委宣传部官方微博@海门发布就此事通报称，已由区纪委介入调查，对三星镇负有管理职责的政府主要领导、分管领导、城管中队负责人、城管片区责任人启动问责程序；三星镇政府登门向老人致歉；三星镇终止与南通静通市容管理有限公司合作，将南通静通市容管理有限公司列入黑名单，并根据合同条款对南通静通市容管理有限公司进行相应经济处罚；区政府召开全区城管执法人员警示教育会议，深刻吸取教训，宣传文明执法、温情执法。

三星镇政府一名工作人员向中国新闻周刊表示，如果涉事外包公司的行为涉嫌违法，也会按照程序来调查和处理。

张女士说，目前被没收的甘蔗已经退还，就三星镇政府及涉事公司的歉意，他们也表示接受。当时穿人员并未对她爷爷动手，其爷爷的精神已经恢复平静。

据了解，事发后，包括外包“城管”等在内的多位热心人提供帮助，目前老人的甘蔗已被“秒光”。

当地积极探索城市管理外包

公开资料显示，三星镇系远近闻名的绣品之乡，近年来曾有“中国家纺之都”的美誉。事发路段为现代大道，旁边即是知名的中国叠石桥国际家纺城。

位于事发街道的商户刘女士向中国新闻周刊介绍，他们所在的区域在三星镇属于发展前列地区，外来人口较多，门店多，流动商贩也多。

因此，当地政府对该区域的秩序管理颇为重视。“他们刚来的时候管得更严，二三十个人一队巡逻。”刘女士称，此前她也曾见过静通市容工作人员对一些商贩采取行政强制措施，“说是暂扣”。

对于此次事件的发酵，另一名商户高先生表示有些惊愕。“平时这些人还挺规范的，语言上也没有太极端或过激，但这一次确实太过分了。”

据了解，自2018年以来，南通市政府即在积极探索执法与管理分离，引入社会力量参与城市管理。2019年4月，南通广播电视台报道称，“现在全区有7个街道实施了市容秩序管理服务外包，共有13个服务外包项目在运作，市容市貌得到显著改善。”

崇川区城管局相关负责人在接受上述媒体采访时表示，聘请的服务外包公司将主要承担城管部门宣传教育、文明劝导、帮助服务等职责，而城管执法人员则专门负责行政处罚等涉及公权力的工作。

海门区政府的官方网站上，也曾发布文章赞扬一名静通市容队员勇扶倒地老太太的事迹。

企查查资料显示，江苏静通市容管理服务有限公司成立于2017年7月7日，法人代表为张守鲲，注册地在三星镇，所属行业为公共设施管理业，经营范围包含：城市乱涂、乱画、乱扔杂物、乱倒渣土、乱贴小广告的市容管理服务；城市市容协调检查服务等。

三个月后，该公司在2017年10月10日以1188万元中标了江苏海门工业园区管理委员会园区市容环境卫生日常管控项目采购项目。

今年4月，该公司又中标南通市海门区人民政府海门街道办事处采购2021-2024年市容服务外包项目，囊括此次事发地所在路段。

南通市政府采购网披露的委托管理协议书显示，双方的委托服务期限自2021年5月1日起至2024年4月30日止，合同总标的为24371200元，经考核后逐年签订。

协议声明，双方的委托内容包括区域范围内的跨门店营业、乱设摊、乱堆放、乱拉挂、临街胡乱建、乱涂写（乱张贴等）、“乱设广告”、餐饮行业油烟日常管理、商铺或单位门责签约后的督查等市容环境卫生的日常管理工作。基本原则包括配合城管执法。

协议还提到，承包单位必须要有资格，必须提供本项目所有用工人员的身份证、资格证书（如外来人员居住证、从事运输车辆驾驶员的相关岗位技能证书、交纳保险金等）复印件。

中国新闻周刊注意到，两个月后，上述公司再度中标海门区海门港新区管理委员会采购市容日常管控服务项目。

就上述问题，中国新闻周刊尝试联系江苏静通市容管理服务有限公司负责人，但其电话始终未能接通。

律师：执法权不能外包

近年来，开展服务外包被视为解决城市管理难题的一项举措。目前，上海、深圳等城市都采用了这种市场化运作方式。今年6月，青岛本地媒体发文介绍，当地已建成128支“外包服务队”，包括人员4900余人。

但这一模式，也带来不少争议。今年3月，浙江省桐乡市一位“市容巡查”人员对沿街商贩发表“不执行便格杀勿论”的言论便造成了很大的负面影响。

此次事件，也引发公众对于城市管理服务外包的关注和讨论：基层执法权可以外包吗？外包人员有多大的权限，是否可以采取行政强制措施？

陕西恒达律师事务所高级合伙人、知名公益律师赵良善向中国新闻周刊介绍，市容监管属于一种行政执法，执法权是法律授予的，应由国家工作人员实施，其他任何单位或个人无权执法，所以行政机关执法权不能外包，行政处罚权也不能外包。允许外包的是城市公共服务，不具备执法色彩的内容，比如，城市保洁、绿化、对影响市容市貌的行为进行劝阻引导等。

赵良善表示，该市容公司工作人员属于协助提供城市公共服务的普通员工，非国家工作人员，其工作职责是合同范围内服务内容，并不具备执法权，履行职责应当限于双方合同约定的服务范畴。涉事人员抢夺甘蔗的行为超出了其职责范畴，或已涉嫌违法。

上海大邦律师事务所律师丁金坤也向中国新闻周刊表示，根据《行政处罚法》及《行政强制法》相关规定，行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施，但行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。

“行政机关是依法行政。对于行政执法，无论是行政强制，还是行政处罚，须行政机关自己履行其法定职责。必要时候，行政机关的委托行政，须有法律、行政法规或规章的事先授权，不可擅自委托。”丁金坤称。