来源：明报

作者：冯可强

一些论者认为，随着今年7月1日香港特区成立25周年志庆及新一届特首上任，“一国两制”将进入下半场；香港如何处理上半场遗留下来的问题、如何在下半场迈步前进，将成为大陆和香港都十分关注的问题。笔者则认为，一国两制的上半场（1997至2022年）其实应划分为两个阶段，而2022年7月1日应是一国两制第三个阶段的开始。

第一阶段1997至2012 河水不犯井水下高度自治

这个阶段为香港回归后的首个15年，包括第一、第二和第三届的两名行政长官（董建华、曾荫权）的任期。

众所周知，作为国际城市的香港在很多方面都有其独特优势，因此中国自1980年代改革开放到21世纪头10年，都把香港作为引进资金、人才、技术和知识的窗口，是学习的对象和渠道。到1997年香港回归祖国时，虽大陆经济已有大幅增长，但香港对中国仍有相当重要性。

1995年，当时的全国政协主席李瑞环向港澳区政协代表讲了个紫砂茶壶的故事，之后他解说其本意是“要真正的、正确的认识香港、管好香港，并不容易，不要麻痹大意，不要自以为是”，即要接纳香港与大陆的不同，不要企图洗掉“茶垢”而令香港失去其特色。1997年姜恩柱来港出任新华社香港分社社长时又说过：“香港问题好比一本非常深奥的书，要读懂它并不容易。”到2011年，时任港澳办主任王光亚仍形容香港是一本难以读懂的书。

就中国而言，时任总书记江泽民在2000年提出“三个代表”，到2003年时任总书记胡锦涛提出“科学发展观”，都显示当时中央以至全国正聚焦探索如何继续促进先进生产力和先进文化发展，以及推进各项事业改革和发展的方法论。在这第一阶段，中央官员在继续发挥香港的窗口作用时，都是对香港制度和情况采取一种尊重、包容及尝试了解和认识的态度，并放手地倚靠港英时期遗留下来的政务官系统和精英阶层来治理香港，因而有江泽民的“河水不犯井水”指导思想和政策。其后胡锦涛虽对特区政府有“查找不足”的批评，但只是作为口头勉励与督促，未有改变依靠港人高度自治的政策，可说是十分谨慎和克制。

另方面，当香港面对困难时，大陆都全力给予支援和帮助，例如应对金融危机、抗击SARS、“个人游”、CEPA（《大陆与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》）等。但当时部分港人片面地理解一国两制及错误解读中央政策，刻意要设立“防火墙”，因而错失了在第一阶段与大陆增强互相了解、互信交往及合作共赢的良机。

第二阶段2012至2022 内外矛盾爆发的动荡与维稳

这个阶段为期10年，包括第四和第五届的两名行政长官（梁振英、林郑月娥）任期。

香港在九七回归时已发展成为以大地产商为主导的资本主义社会，在全球化和创新科技急剧演变下，香港经济和社会制度种种内部矛盾愈来愈尖锐，包括经济转型、房屋供应、贫富悬殊、社会流动等问题日益严重。

另方面，胡锦涛在2012年11月大陆政府十八大报告中评价过去10年工作时，表示中国经济总量从世界第六位跃升到第二位，而社会生产力、经济实力、科技实力、综合国力、国际竞争力、国际影响力都迈上一个大台阶。他又提出“三个自信”，即道路自信、理论自信、制度自信（其后习近平补充了“文化自信”和“历史自信”）。2017年3月李克强总理在第十二届全国人大五次会议上，把“一带一路”和“大湾区”概念纳入《政府工作报告》。同年10月，习近平总书记提出“新时代中国特色社会主义思想”（其后写入《党章》和《中国宪法》），当中包括“实现中华民族伟大复兴的中国梦”、“坚决维护国家主权、安全、发展利益”。香港亦正式纳入“一带一路”、“大湾区”、“中国梦”和“总体国家安全观”之内。

自1949年新中国成立以来，香港其实一直是错综复杂的国际政治斗争场所，包括国共内战后的延续交手与冷战两大阵营角力。但自1970年代中美建交、1980年代以后中国改革开放及与国际接轨，一直到21世纪头10年，美国基本上采取了促使中国和平演变的政策，中美关系在各方面稳定展开广泛交流和合作发展，香港因而受惠，其作为美英对华的国际政治斗争场所，在总体上有所缓和。

2012年2月，时任中国国家副主席习近平首先提出中美应建立“新型大国关系”，其后在同年底接任为国家最高领导人，但美国这时已确认中国正威胁到它的世界霸权地位，时任总统奥巴马在2012年底寻求连任，已展现对华强硬态度，其后在第二任期采取“重返亚洲”政策，以阻遏中国发展。由2017年特朗普上台至现时的拜登政府，已不断加强全面对付及打击中国的政策。

香港重新成为美国对华斗争的前沿场所，但这时候中国发展模式的成功、综合国力的强盛，再加上“五个自信”，足以令中央可决断地出手驾驭香港急剧转坏的局势。第二阶段出现一连串严重社会事件：2012年国教科风波、2013至2014年政制改革风波和占领中环、2019年修例事件、港独思潮与社会暴力等；香港内外矛盾累积地交织在一起，一波又一波地升级爆发，威胁到国家安全。中央为维护香港社会稳定，通过2020年《港区国安法》及2021年选举制度的改变，成功扭转香港动乱局面。

另方面，2020年至今的新冠疫情，除了加剧香港近年面对的困难和动荡外，亦彻底暴露了特区政府治理的重大弱点，需寻求中央政府的支援和指导去应付疫情。

第三阶段 落实全面管治权下的爱国者治港

世界局势随着最近的俄乌战争而变得更严峻，美国对中国的斗争只会持续增强，而台湾问题在未来几年亦只会加剧，香港作为中国的国际城市，必然会面对新冲击。故此，中央更会加强对港落实全面管治权，以准备应对国家安全受到更大威胁。第六届行政长官将于今年7月1日上任，将会是一国两制第三个阶段的开始。因世界形势不确定因素太多，这个新阶段暂且以未来10年作计算吧（2022至2032年）。

国务院新闻办公室在2014年6月发表《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书，提出“中央依法履行宪法和香港基本法赋予的全面管治权和宪制责任，有效管治香港特别行政区”。港区国安法和选制改变，就是中央开始落实全面管治权的措施。

早在1984年，邓小平已明确指出“必须由以爱国者为主体的港人来治理香港”；2014年白皮书重新强调“坚持以爱国者为主体的‘港人治港’”。这两三年来，中央领导人反复为“爱国者治港”提出具体条件和要求，并通过2021年选委会和立法会选举，开始部署建立“爱国者治港”体系。

第三阶段将会是落实全面管治权下爱国者治港的时期，正如白皮书强调，要“继续完善与香港基本法实施相关的制度和机制，特别是要着眼香港的长治久安，把香港基本法规定的属于中央的权力行使好，使中央与香港特别行政区的关系切实纳入法制化、规范化轨道运行”。

作者是香港政策研究所董事暨行政总裁