十八大后党政关系的改变

十八大以来，尽管没有公开明确讨论党政关系，但在实践方面则取得了相当的进展，至少在理论上如此。可以从如下几个大方面来看。

首先，最重要的是“以党领政”即党的领导位置的法理化。如上所述，提出“广义政府”概念意在厘清楚党和政、党和军、党和法等的关系。在“基层”方面则表现在党在企业（包括国企和民企）、社团组织、基层农村等组织中的正式法理位置。一个简单明了的事实是，既然党从来没有离开过任何组织，到今天为止无所不在，那么就不能忽视党的存在。一个理性的做法就是给党一个法理的领导位置。从这个角度来说，党便是“广义政府”的一部分。

其次，监察权的建设。十八大之前，党的纪律检查委员会和政府之间的关系没有理顺和处理好。党的纪律检查委员会属于党的机构，其有足够的政治权力，但在执行过程中没有足够的法理依据（例如对党政干部的“双规”）。同时，设置在政府（国务院）的监察部既不够权力又缺少独立性，很难对政府实施有效的监督，往往是左手监管右手。

近年来在北京、浙江和山西试点实行的国家监察委员会，则是通过整合党政这两方面的组织，重建监察权。国家监察委员会从属于最高权力机关即全国人大、但独立于执行机关即国务院，在内部是独立一极权力。这就类似孙中山先生所设计的“五权”中的一权。

再次，更为重要的是“大法治概念”的确立。十八大四中全会确立的“法治”改革中的“法治”，并非学术界所讨论的狭义法治概念，即立法和司法领域，而是广义法治概念，因为其适用范围更为广泛，包括执政党本身在内的所有组织机构和个人。“大法治”极其重要，因为法要调节内部三权（决策、执行和监察）之间的关系。

“以党领政”体制下的三权分工、协调和合作制度构架基本确定。可以预见，今后相当长的一段时期里，如果不发生激进民主化或者革命，中国政治制度的改革、调整和调适都会在这个构架内进行。或者说，这三权的分工和合作，构成了中国未来改革的宏观制度背景。

这三者之间的关系，除了“以党领政”原则得到确立和体现之外，还有很多地方需要改进。例如，现在的执行权往往被“三明治”化，受决策和监察两权的制衡过多。一方面是决策权向行政权渗透，另一方面是监察权对行政权的监管。

这种“三明治”化的情形往往导致了执行（官僚）权的“不作为”。又如，监察权得到确立和扩张，但监察权本身如何得到制约呢？如何防止监察权的滥用呢？再如，监察权和决策权之间的关系又是如何呢？诸如此类的问题既是理论问题，也是实践问题。当然，这些问题的存在也表明，中国政治体制仍然存在着巨大的创新和发展空间。

作者是新加坡国立大学东亚研究所所长

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