郑永年专栏

在过去的五年中，人们一直专注于中共的反腐败运动，聚焦于哪天什么人被调查、什么人被抓的现象，再“深入”地探究这背后的“权力斗争”。但大多数人并没有意识到，大规模反腐败的过程也是制度建设的过程，尤其是中共本身的制度建设。实际上，对中共领导层来说，尽管反腐败本身对执政党的生存和发展至关重要，但最重要的还是制度建设。

在这方面，主导反腐败运动的王岐山扮演了关键的角色。2017年3月5日，王岐山参加北京代表团的审议时讲了一番话，提出了一个新的政治概念，即“广义政府”。之后新华社特意发表了一篇题为《王岐山：构建党统一领导的反腐败体制：提高执政能力、完善治理体系》的新闻稿。但很遗憾的是，这篇讲话没有引起人们多大的注意，尤其是中国学术界的研究兴趣。王岐山并非随性而发，而是指向了中国的政治制度建设，一种新的制度即“以党领政”已经呼之欲出。

王岐山是这样说的：“中国历史传统中，‘政府’历来是广义的，承担着无限责任。党的机关、人大机关、行政机关、政协机关以及法院和检察院，在广大群众眼里都是政府。在党的领导下，只有党政分工、没有党政分开，对此必须旗帜鲜明、理直气壮，坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。”

人们也注意到，王岐山讲“广义政府”，这不是第一次了。一年前（即2016年）的年底，在会见美国前国务卿基辛格的时候，王岐山就讲了一次，“完善国家监督，就是要对包括党的机关和各类政府机关在内的广义政府进行监督。”这就是监督全覆盖；比如，巡视和纪检组派驻“不留死角”，也是在呼应“广义政府”。王岐山这里是作为纪委书记的身份而讲的“身份”话，同样没有引起人们足够的关注。

但正如王岐山在之后3月“两会”的讲话所展示的，“广义政府”的意义远远超出了纪委系统，而涵盖了中国的整个政治制度。提出“广义政府”要解决和能够解决中国政治制度顶层设计的什么问题呢？这里需要回顾一下改革开放以来，中国对党政关系的讨论和争论了。

自近代以来，党政关系可以说是中国政治最为核心的问题。在西方式民主政治在中国的实践惨遭失败之后，孙中山先生提出了“以党立国”和“以党治国”的概念。这一概念之后就转变成政治实践，国民党和共产党尽管在意识形态上不同，但两党都是这一概念的实践者。

在很大程度上说，正是因为共产党对这一概念的应用，较之国民党更为全面和彻底，共产党赢得了政权。但在1949年中华人民共和国建立之后，中共没有及时从革命党转变成为执政党，进行“继续革命”，党政关系因此不仅没有得到及时的调适，更是走向了一个极端。在改革开放之前，经常出现“党政不分、以党代政”的情况，在文化大革命的一段时期更是干脆“废除”了政府。这种极端的情况不仅给顶层权力机构造成了混乱，也导致了国家治理危机。

文革结束之后，中共高层对顶层体制进行了全方位的反思，其中最主要的就是党政关系。这显著表现在邓小平在1980年8月18日在政治局扩大会议上的一个题为“党和国家领导体制的改革”的讲话（后收录在《邓小平文选》第二卷）。在这篇讲话中，邓小平提出了“党政不分、以党代政”的问题。之后，到了80年代中后期，在政治改革讨论最为热烈的那段时期，执政党提出了“党政分开”的改革理念。