“党政分开”的理念和实践　

尽管作为一种理念，这个概念在当时广为人们所接受，但作为制度实践的情况则不一样了。包括邓小平在内的所有领导人，从来就没有否定过共产党对政府的领导；恰恰相反，共产党的领导是他们一直所坚持的。

从学术研究来看，人们可以说，当时的中共领导人的确意识到毛泽东时代“党政不分、以党代政”的危害性，决意要改变这种制度，但对党领导下的“党政关系”到底是一种什么样的关系并不很明确。在实践层面，“党政分开”也出现了很多困难，少则党政合作协调不好，多则党政处于对立面，甚至发生冲突，造成巨大的内耗。80年代末之后，执政党不再提这个概念。

但这个概念的影响力是持续的。90年代以来的学术界和政策界各种正式和非正式的讨论，例如“军队的国家化”“司法独立”“宪政”这些被视为是“右”的或者“自由化”的提法，或多或少与“党政分开”有关联，因为所有类似提法背后的逻辑就是一样的，即把军队和党、司法和党、法律和党等分开来，甚至把两者对立起来。另一边，左派的反弹也很强烈，从他们的讨论来看，似乎中国应当回到改革开放之前的党政体制。

不过，学术和政策界左、右两派的表述，都没有反映中国政治体制的实际运作情况，更没有影响到执政党本身对党政关系体制的探索。基本上，这些年的探索是沿着邓小平所确定的大方向行走的，执政党已经放弃了“党政分开”的概念，而形成了“党政分工”的共识。

这很容易理解，因为中国是共产党领导的体制，在这个体制下，“党政分开”没有任何现实的可能性。不过，即使是“党政分工”，如何把这个概念转化成制度实践，也一直是一个“摸着石头过河”的过程。现在，经过这么多年的实践，大制度构架已经明了，即“以党领政”。

在这个背景下，王岐山所定义的“广义政府”的一个理论贡献在于，执政党本身也是“广义政府”的内在一部分，而传统上执政党则被置于政府之外，似乎执政党是一个独立于政府之外的政治过程。“广义政府”的定义更符合中国政治的实践，因为执政党和其领导的政府处于同一个政治过程，并且是这一过程不同环节中的最重要的“利益相关者”。

那么“广义政府”的制度体现是怎么样的呢？从制度设计和实践趋向来看，就是要处理好内部三权之间的分工、协调和合作关系，即决策、执行、监察。内部三权分工和合作体制，是中国传统和现在政治体制的混合版。鉴于中国所具有的考试和监察制度传统，孙中山先生当时就把西方的三权和中国传统的这两权结合在一起，塑造了一个“五权体制”，即立法、行政、司法、考试和监察。

孙中山先生尽管强调“以党治国”，但其所设计的这个体制过多地受西方影响，并没有充分考量到执政党在这“五权”中的位置，并且对如何把考试和监察两权有机地和前面的三权整合起来也欠缺考量。（这也是今天台湾所面临的最大的制度挑战。民主化一来，监察权和考试权很快就被边缘化，形同摆设。更为严重的是，因为缺失执政党的地位，台湾实际上形成了“双首长制”，即总统和行政院，加上立法院的党争，民主化使得政府长期处于不作为甚至瘫痪状态。）

而今天中国的“三权体制”可以说是根据传统和现实的制度创新或者再造。在十八大之前，如前面所讨论的，执政党所要解决的是“党政不分、以党代政”的问题。邓小平在前引讲话中就指出：“着手解决党政不分、以党代政的问题。中央一部分主要领导干部不兼任政府职务，可以集中精力管党、管路线、方针、政策。这样做，有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政治职权范围的工作”。

这里邓小平强调的是“党政分工”，并没有“党政分开”的意思。党要管政治，管决策，即党自身、路线、方针和政策等最重大的问题，而政府则是管执行，即行政。尽管党政分工和合作关系仍有待改进，但在这方面已经积累了不少经验。这也是王岐山否定“党政分开”而强调“党政分工”的背景。