行政决策存四大突出问题

2017年度被评估城市“行政决策”方面平均得分相较于上一年度有所提高，但该指标评估负责人王青斌教授发现，近几年的行政决策存在两大趋势，一是重大决策制度在完善，但制度实施应加强；二是决策结果公开相对良好，但是仅仅限于结果公开，过程公开明显不足。王青斌向财新记者介绍了四方面问题：

一是合法性审查中借助“外脑”的比例较低。在100个被评估的城市中，仅遵义等12个城市在重大行政决策过程中借助律师等法制机构之外的法律顾问进行了合法性审查；

二是集体决策的程序欠缺。大部分城市关于集体决策的规定不完整，仅仅列举了需要集体讨论的重大决策的范围和明确了集体决策的形式，但对集体决策的程序性规定只有寥寥数语，缺乏可操作性；

三是经济风险评估不被重视。在风险评估制度上，大多数被评估城市只强调社会稳定风险评估，很少提及公共安全风险和网络舆论风险等“新兴风险”，对于经济风险等“传统风险”也未给予足够重视；

四是专家公平遴选机制未有效建立。在如何公平公正的遴选专家，如何保障专家科学、独立的发表意见，如何对专家责任进行有效规范等方面，大多数城市均缺乏完善的制度建设。

王青斌认为，未来行政决策应借助律师、法学家等“外脑”力量进行合法性审查，同时应建立并完善集体决策程序，真正实现集体决策而不是一把手主导下的形式上的集体决策。此外，王青斌建议增强风险评估的体系性、全面性，加强经济风险评估，还应建立健全专家公平遴选机制，“让真正的专家去发表意见，而不是让随意的人去组成专家论证”。

监督问责总体水平不高

强化行政监督与问责是法治政府的必然要求。评估团队从外部监督、内部监督、问责三方面评估地方政府监督与问责情况。

外部监督指标包含群众举报投诉和媒体监督渠道是否畅通、行政机关负责人出庭应诉情况以及对本级人大代表的批评建议是否及时答复等观测点；内部监督指标包含是否公开主要审计报告和审计结果、是否通过建立电子监察系统改善监督方式及是否公布重点领域执法报告等观测点；问责指标包含是否建立重大决策责任追究制度、行政执法错案责任追究制度、行政首长问责制度等内容。评估团队通过检索政府网站、公报、裁判文书以及媒体报道等方式考察上述问题。

评估结果显示，“监督与问责”这一指标的平均得分近年来呈现稳步上升，但总体水平仍然不高。其中较为突出的问题包括：人大代表意见建议和政协委员提案办理情况报告的公开程度不高；行政机关负责人出庭应诉制度的建立和落实脱节；内部监督仍是短板；问责重制度轻落实。

例如，就行政机关负责人出庭应诉而言，评估团队发现，没有一个城市的行政机关负责人在所有的案件中都出庭，各个城市行政机关负责人出庭应诉率较低，100个城市中有17个城市得分为0。“这项制度的可操作性比较强，但即便如此，得分情况仍不理想，去年得0分的是五个，今年增加到了17个。”该项评估负责人郝倩副教授表示，法院在面对行政机关时非常弱势，监督乏力，裁判文书并没有提及行政机关负责人出庭情况。

又如，就是否严格问责而言，评估团队发现，通过网上搜索方式，几乎检索不到问责制度的实施情况，几乎所有被评估城市的评估结果都不理想。

郝倩建议，行政机关今后应保障监督中的公众参与，提高监督效果的透明度，综合发挥各种监督渠道和监督机制的作用。“我们评估发现，行政机关主动的自我监督往往是难以发挥作用的。”此外还应强化司法监督，总结各地有益经验，解决法院监督乏力问题，比如郝倩提到，广东省政府通过广东省高级法院及时了解下级政府对法院判决履行情况、行政机关负责人出庭应诉等情况。此外，现代信息手段能够为政府工作提供有效空间，郝倩建议地方政府应确保监督渠道畅通便捷、信息流动快速充分，以透明倒逼政府接受监督和约束。■