红头文件法治化进程缓慢

行政规范性文件俗称“红头文件”，泛指政府机关发布的措施、指示、命令等非立法性文件，因套以象征行政机关权威的“红头”，故称“红头文件”。实践中，这类文件数量最多、使用范围最广，但有的地方政府利用红头文件扩权、增加老百姓义务、限制其基本权利，遏制乱象丛生且缺乏有效监督的红头文件的呼声一直较高。

《报告》对100个城市评估后发现，地方政府红头文件法治化进程缓慢，问题明显。“行政规范性文件制定的制度化和规范化”这一指标得分率呈现逐年增长趋势，但相比之下，相关制度的实施情况得分率较低，进步不明显，如统一登记、统一编号、统一公布的“三统一”制度的实施情况这一指标，2014年得分率仅为32.10%，2017年仅为33.10%，再比如“红头文件”定期清理制度的实施情况这一指标，2014年得分率为60%，2017年为63%。“这说明程序制度的实施情况仍然是推动规范性文件法治化的短板。”中国政法大学法治政府研究院副教授曹鎏对财新记者说。

曹鎏认为，国家层面尚未对行政规范性文件作明确界定，导致地方政府普遍对规范性文件各自为政，任性依旧。一方面，行政规范性文件体量庞大，违法风险高。在各级行政机关公布的规范性文件目录中，很多规范性文件仅是简单重申法律法规规章，有的地方政府甚至将党的文件纳入规范性文件专栏中；另一方面，地方政府对规范性文件的制定主体混乱，未直接对公民权利产生影响的内部工作规则、党委文件、办事机构（如办公厅、办公室）发布的文件均出现在行政规范性文件专栏中；此外，行政规范性文件语言表述不规范、篇章结构安排逻辑不严谨的情况较多，许多文件甚至存在违法越权的内容。

准确界定行政规范性文件的内涵和外延是实现规范性文件法治化的基础，曹鎏建议中央层面加强立法。具体而言，建议参考《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》思路，由国务院尽快制定一部能够对行政规范性文件进行全方位规制的行政法规，具体内容应当涵盖行政规范性文件的范围划定、制定条件、制定主体、制定程序以及监督与问责等方面内容。

徒法不足以自行，曹鎏表示，应建立配套的全过程辅助、保障机制，包括建立严格的事前审查机制，通过制定条件设定、立项程序控制以及“成本效益分析”等制度确保制定必要性；借助互联网平台的大数据功能，实现行政规范性文件全方位公开，可建立以下四个数据库：现行有效的行政规范性文件目录库、行政规范性文件公开听取意见及公众意见采纳情况反馈库、行政规范性文件备案库、行政规范性文件定期清理及结果公布库；强化“三统一”制度，注重备案和定期清理，确保行政规范性文件的合法性；夯实行政机关法制机构的监管职责，实现对各类行政规范性文件的“一体建设”和“共同推进”。

“以罚代管”现象依然存在

《报告》显示，2017年度“行政执法”一级指标平均得分为69.03分，平均得分率为57.52%。“这就意味着不及格。”该项评估负责人张莉教授表示，地方政府行政执法方面尽管较前两年有一定程度的提升，但依然存在几个突出问题：

首先，执法体制改革动作迟缓。某些地方政府要求区县政府完成食药、工商以及质监部门的整合，但在市一级却并未推动落实相关改革。部分市级综合执法改革“雷声大雨点小”，未展开实质性改革。

其次，执法程序制度建设存在“部门短板”。从执法流程、裁量基准、执法结果公示几项三级指标看，地方政府所属各部门表现差异较大，几乎均存在制度建设相对薄弱的“短板部门”，这制约了整座城市的执法水平。

再次，执法平台碎片化现象严重。在被评估的100个城市中，虽然很多城市根据部门需要初步建立起行政执法信息或执法监督平台，但鲜有城市将其统摄于一个市级平台之中，导致信息利用率低且不规范，存在大量“信息孤岛”而且各个系统做不到互联互通。

此外，个别部门假托“科技执法”名义怠于履责甚至以罚代管。比如对违章停车问题，个别城市的执法人员在接到违章停车投诉后，以存在街拍系统为由，拒绝现场执法，导致违章停车乱象无法得到及时制止。

针对上述问题，张莉提出四点建议：应实现机构合并与执法力量整合同步，从根本上解决权责交叉、多头执法的问题；民政、教育、水务等执法量不大的部门要格外加强行政裁量基准的动态调整、细化执法流程、落实重大行政执法决定法制审核；各部门的执法数据应当汇聚到市级统一的执法信息平台上，实现行政执法监督全覆盖，以便为行政机关绩效考核和执纪问责提供依据；针对违法行为不能一罚了之，尤其是类似违章停车等需要执法部门恢复客观秩序的事项，执法人员在发现违法行为时，必须与现场执法人员协同配合，充分了解现场情况，杜绝“办公室执法”，转变“以罚代管”思维。