柳金财

多年来，中国政府一直认为其粮食自给率仍处于安全范围，连续几年粮食产量丰盈，并无真正粮食危机问题。而依据美国农业部推算数据显示，中国玉米等主要粮食库存量达全球二分之一，中国在全球市场持续抢购进口粮食，以维持其国内粮食库存量；随俄乌战争延烧，致全球粮食市场供给短缺更为严重，复因中国粮食生产自足率逐年下降，恐进一步推升全球粮价。

中国粮食供给稳定及安全问题，正考验中国政府能否有效处理复杂的社会环境经济政策及国家治理。中国谷物的自给率始终保持在97%以上，进口量增加较多的分别是油料、大豆、糖、肉类和奶类。20年间中国的食物自给率已从100%左右，下降到目前的接近76%，其中食用油的自给率从81%下降到25%，大豆的自给率从60%下降到17%。

依据2008年发布《国家粮食安全中长期规划纲要(2008-2020年)》，规定粮食自给率必须稳定在95%以上的红线。然2012年中国粮食自给率就跌破90%，并未达到联合国粮农组织规定的粮食安全标准，2017年再降到82.3%左右，尽管一再强调“谷物自给率”超过95%，然实际“粮食自给率”才是正确概念，除了谷物之外，还应包括薯类和豆类。中国“谷物自给率”达标，但整体“粮食自给率”则有待提升。

粮食自给率持续下降

中国国家统计局数据显示，粮食一直处在增产趋势，2021年粮食总产量比2020年增长2%。2005年起的历年粮食产量显示，除2018年减产0.6%外，粮食产品只增不减，增幅最大是2015年的3.3%增长率。中国国家主席习近平曾强调：“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中，饭碗主要装中国粮”。然目前这仍有其困难，近年来中国进口粮食价格持续飙涨。

首先，高度依赖进口粮食且种子被国外所掌握。连续三年大陆政府《中央一号文件》（2021－2023）皆强调，自主性掌握种子种源为“重中之重”。中国粮食进口，已从占全球份额的5%提高至22%，未来5至10年，大豆和谷物进口量仍将保持增长。中国须耗资购买种子，大多被外国种子公司所掌握，其价格非常昂贵。农民种粮食的成本越来越高，越来越依赖粮食进口，形成一种恶性循环。

其次，中国粮食自给率持续下降。2018年中国粮食自给率约为80%。2000年粮食自给率为94%，2005年为89%，2010年83%、2020年因天气等因素，自给率下降到76%左右。中国粮食自给率持续下降原因，源自务农人数下降、农田土地面积减少、土壤受污染恶化，以及生产技术有待改进。耕地面积细小破碎、缺乏规模经济，导致生产效率难以提升。

有效耕地面积减少

复次，土地财政导致有效耕地面积减少，降低粮食生产效率。地方政府基于“土地财政”需求，衍生违法扩张性征地行为，造成“耕地非法被占问题仍严重，严重冲击耕地保护红线”，以致减少其粮食生产量。国务院第三次全国国土调查主要数据公报，2019年末中国耕地19.18亿亩，比2009年末减少1.13亿亩，相当于原耕地的5%。但实际有效耕地面积，恐不易估算。

再者，中国农村耕地严重退化、酸化及存在重金属污染问题。有的统计数据指出退化耕地面积占比高达40%，且长期的集约化经营、机械化施工，已使东北的黑土地耕层变浅、土壤板结，耕地变瘦，产量下降。同时，约14.5%的耕地已经严重酸化。在2014年的一项开创性调查显现，中国农田中存在大量重金属污染，估计16%农田遭镉、汞和砷等重金属污染。

大陆政府中央农村工作会议、《中央一号文件》强调，“18亿亩耕地必须实至名归”。中国因农地过于分散及污染，退化与酸化土地导致农产品生产效率减少；复因农民工向城市流动，造成农业劳动力不足又机械化程度较低，导致粮食产量下降。

最后，中国面临一连串自然灾害，包括气候变迁、洪灾水患、虫害疫情，尤其冠病疫情更是威胁到粮食系统稳定。依据《经济学人》编制的“全球粮食安全指数”，中国于2021年排名第34名，然对比其他经济大国，如加拿大（第7名）、日本（第8名）、法国（第9名）、美国（第10名）、德国（第11名）、俄罗斯（第23名），其粮食安全体系似仍嫌脆弱。

世界上所谓“农业强国”共11个，包括美国、加拿大、法国、德国、意大利、澳大利亚、新西兰、丹麦、以色列及日本。其评比标准则以农业从业人数占比、农业劳均固定资产形成总额、农业生产率、城市化比例、人均GDP为测量标准。但中国在这五项指标中，其比值仅略高于世界平均。以此标准衡估中国要达到“农业强国”目标，显然亟需规划诸多创新性经济社会环境农业政策加以配合。

作者是佛光大学公共事务学系副教授