周颖刚、刘晔、张训常：在国有企业混合所有制改革中，关键是国有资本谁使用、怎么用、用的效果如何，只要用得合理，用得有效，而不必刻意保持国有资本的控股地位。

国有企业作为中国社会主义市场经济体制的重要支柱，该如何进行改革一直是过去40年各界关注的焦点问题。40年来，中国国有经济经历了从国企改革到国资改革、从政企分开到政资分开的变化，随着中国特色社会主义进入新时代，国有企业改革进入新阶段，需要新的思想、新的观点以及新的理论进行指导。

从国企改革到国资改革

改革开放至今的四十年中，中国国有企业改革历程主要可以划分为四个阶段。第一个阶段是1978年到1991年计划体制下简政放权、减税让利的改革，重点在于调整政府与国有企业之间的生产管理权限和利益分配关系，最终使企业脱离政府的直接行政性控制，成为独立自主的商品生产经营者，从而释放国有企业的生产活力。

第二阶段是1992年到2002年计划经济向市场经济转轨过程中转换经营机制和制度创新的改革。在党的十四大确立社会主义市场经济体制改革目标以后，国有企业改革的基本命题就是公有制、国有经济与市场经济能不能结合，如何结合？即在保持国有经济较大份额的情况下能否实现市场在资源配置中的基础性作用。该阶段国有企业改革的基本逻辑在于明晰企业财产权利和资产经营责任，通过建立企业法人制度，使国有企业成为“自主经营、自负盈亏”的市场经济主体。

在这一阶段，所有制关系发生了较大调整，明确提出了国有企业改革的方向是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。

第三个阶段是2003年到2013年市场经济体制下以管企业为主的改革。“管资产和管人、管事相结合”是这个阶段的主要特征，虽然2003年设立了国有资产管理委员会，代表国家履行出资人职能，但在中顶层国有企业尚未进行整体改制的情况下，国资委面对的还是一个个“国有企业”，国有资产管理体制仍然主要以管企业为主。

这一阶段是国有企业不断深化改革，发展壮大的时期，全国国有及国有控股企业效益得到较大提高，净利润从2003年的202.3亿元增长到2013年的1.9万亿元；同时通过建立国有资本经营预算制度，结束了国有企业长期不上缴利润的状况，也为实现国有资产管理体制由以管企业为主向以管资本为主的转变提供了制度基础。

第四个阶段是从2013年十八届三中全会开始实现国有资产管理体制由以管企业为主向以管资本为主转变的改革。中国共产党十九大报告指出：“加快完善社会主义市场经济体制，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制”。 由此可见，实现国有资产管理体制由以管企业为主向以管资本为主转变，是中国新时代深化国有企业改革的重要切入点。

实现这一转变不仅有利于解决国有资产监管工作中存在的越位、缺位、错位等问题，而且有利于形成更加符合基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，对国有企业改革具有巨大牵引作用。

从政企分开到政资分开

在过去40年的改革历程中，中国国有企业改革的基本思路一直是实现“政企分开”，即国有企业摆脱行政附属物地位。然而，经过这么多年的改革，政企依然未能真正分开，其主要的原因在于政资未能实现真正分离。根据《资本论》这一著作可以得到启示：企业是资本的企业，企业是否“独立”要看资本是否独立，即企业是否独立于政府要依资本而定。

因此，国有企业要获得独立的法人财产权，成为社会主义市场经济主体，除产权关系要明晰界定，出资人的地位和权利要充分保证外，政府的社会管理职能与国有资产所有者的职能也要明确区分开来（政资分开），即解决国有资本的“独立性”问题。十八届三中全会以来中国国有资产管理体制从管企业为主到管资本为主的转变，也体现了中国国有企业改革的方向将更多的致力于实现政资分开。

在管资本为主的资产管理体制下，如果无法解决国有资本的“独立性”问题，国有企业依然也只能是政府的行政附属物，政企也就无法真正分开；因此，为完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，其着力点也应该在于实现政资分开。

然而，促进“政资分开”是否能够改善国有资本的配置效率，对这一问题的回答不仅关系到国有企业改革方向的选择，而且对于回答公有制、国有经济与市场经济的兼容性这一基本命题也具有重要的启示意义。我们通过采用中国A股国有上市公司为研究样本，以2007年以来中央、各省和各地级市实施国有资本经营预算制度为准自然实验的经验证据表明，建立国有资本经营预算制度能够提高国有企业60%以上的投资—投资机会敏感度，即该制度能够较大幅度的改善国有企业的投资效率；

并且研究进一步表明在政府干预程度越高的地区以及对于预算软约束越强的国有企业，国有资本经营预算制度对国有企业投资效率的积极作用越明显。这在某种意义上说明了在中国双元结构的财政模式下，建立独立于公共预算之外的国有资本经营预算制度能够通过规范和约束政府的行为，促进政资分开。

我们的研究结论也在一定程度上说明在社会主义市场经济体制下，通过合理的制度设计来实现政资分开，能够改善国有企业资源配置效率，使其成为自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的市场竞争主体，因此是佐证公有制和市场经济的兼容性的有力证据；同时也为政资分开是否应当作为国有企业改革的核心与主线，以及如何促进政资分开提供了些许证据。

然而，当前国有企业改革的进程尚未达到成熟阶段，对于如何深化国有企业改革，明确国有企业改革的基本思路无论是在制度上还是理论上，未来都有必要进行深入的探索。