叶胜舟:安理会改革困难重重

时间:2023-08-05 07:45内容来源:联合早报 版阅读:新闻归类:观点评论

南非外长潘多尔近日接受“今日俄罗斯”电视台专访时坦率批评:“联合国安理会辜负了世界,因其无力预防全球冲突,早就须要进行改革。”

这是大实话,却是老问题。很多国家对安理会改革,尤其是增设常任理事国的呼声很迫切,特别是俄罗斯发动侵略乌克兰的战争后。安理会受限于《联合国宪章》,不能制约常任理事国的“硬伤死循环”,无所作为,既不能通过谴责或制裁决议,又不能停止俄罗斯的会员权利或除名,招致更多不满。

《联合国宪章》第27条第三项赋予“五常”对安理会非程序事项的决议,均有平等的一票否决权,这是五常最大的特权。第109条第二款、第108条明确规定,对《宪章》的任何更改建议、正式通过的修正案,均须经过安理会全体常任理事国“依其宪法程序批准”后,才能生效。既然五常对《宪章》任何修正或修正建议都有否决权,怎么可能主动削减或放弃否决权这个最大特权、放弃二战胜利的果实和回报呢?

老问题是指讨论和推动安理会改革已有40年,联大1993年成立安理会改革工作组也有30年,依然难以实施。原因有两个:一是对安理会的任何改革,都是缩小甚至取消现任五常的特权,违背五常的一致利益,五常会心照不宣地拖延、拆台;二是各国、区域组织都有自己的改革想法,很难达成共识。

表面上,五常都支持安理会改革,安抚多数国家的呼声和不满,但都有基于各自国家利益的盘算,也支持不同的特定候选国。五常之间难有共识,如果勉强推动不成熟的改革方案,结果就是被至少一个常任理事国直接否决;就算不直接否决,只要不提交本国议会批准,就可无限期搁置修正案,相当于程序性或技术性否决。

一些崛起中的大国早已行动,通过经济、外交、援助、联合等手段营造氛围或拉拢人心,或施加压力,企图成为新的安理会常任理事国。其中最活跃的是日本,早在1980年代就渴望成为常任理事国,其他大国还有德国、印度、巴西、南非、埃及等,日、德、印、巴还组建四国联盟共进退。

美国已表态支持德、日、印成为常任理事国。据《华盛顿邮报》披露,拜登政府正制订改革安理会计划,包括增加约六个常任理事国席位,但不授予这些国家否决权(美国长期立场)。

7月6日,俄罗斯外交部说:“德国和日本寻求安理会常任理事国席位完全没有根据”,如果决定扩大在亚洲和拉美的常任理事国席位,俄选择印度和巴西,非洲席位应在非洲联盟框架内决定。俄入侵乌克兰后在世界空前孤立,受到西方国家严厉制裁,当然不愿意德、日等敌对国成为常任理事国。

中国曾公开反对日本成为常任理事国,暗示考虑一票否决,明确支持德国;一直呼吁增加发展中国家的代表,暗示如须新增常任理事国,发展中国家代表席位应不少于发达国家。

法、英立场一般会与美国同步,也曾主张德、日、印、巴西和至少一个非洲国家获得常任理事国席位。但是否真心支持德国,提升德国在欧盟和国际的话语权,相应削减自己的影响力,须要打个大问号。

很多国家有不同主张,反对特定的候选国成为常任理事国。例如意大利反对德国,阿根廷反对巴西,韩国反对日本,巴基斯坦反对印度,非洲联盟内部对谁做常任理事国也没有共识。

曾有国家提议,因俄发动侵乌战争,废除其常任理事国席位,美国回应难以操作,理由没有细说。笔者分析有三点:

其一,《联合国宪章》规定成为会员国、停止会员权利及特权、除名的程序,首先由安理会推荐或建议,再由联合国大会决议。换言之,常任理事国对任何国家加入联合国、会员国停权、会员国除名均有一票否决权,安理会第一关过不了,大会第二关也轮不上。俄怎么可能投票支持安理会向联合国大会建议把自己停权或除名?

其二,如今的美国已不是1945年的美国,如今的美国总统也不是1945年的罗斯福,缺乏足够威望和实力带领其他国家修订更公平正义的《宪章》。一旦霸王硬上弓,不仅自讨没趣改革不了,废除不了俄常任理事国席位,还会加深矛盾和阵营对抗,极可能导致联合国分裂。

其三,美国不能为,因为做不到;不想为,因为不愿开先例,束缚自己。所以美国的安理会改革方案,任何新增的安理会常任理事国不具有否决权,这个改革思路就是中国人熟悉的“老人老办法、新人新办法”,在常任理事国区分待遇不同的两档,一些国家不会满意,却是可操作性最强的。

安理会改革触一发而动全身,实质是对二战后国际秩序大修正,对世界权力再分配,对各国和区域组织利益大调整,非常复杂敏感,绝无可能一蹴而就。以下三种情形有望加速改革:一、爆发第三次世界大战,结束后必然颠覆既有国际政治秩序和治理规则,改变动力格局;二、越来越多安理会五常之外国家的综合国力,超越现有的五常,改变实力格局;三、五常之外的国家研制出比核武器更强大的新武器,改变压力格局。

作者为中国时事评论员

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