中国地方城市建设投资公司（城投公司）债务风险关乎地方经济高质量发展和社会稳定，关乎地方财政安全和财政可持续。近年来，地方经济增速的明显放缓、房地产市场的持续低迷和地方财政收支矛盾的日益尖锐，使得部分区域的弱质城投公司经营收入锐减，现金流恶化，债务付息压力陡增，部分城投债出现了技术性违约，部分城投的非标债务则出现实质性违约，甚至部分区域还发生公共交通停运事件，对当地社会民生产生较大影响。

因此，中国地方城投公司债务风险问题受到国内外学者和各界的广泛关注，许多研究机构也对此进行了评估。但是，当前各方并没有形成共识，存在较大的争议。比如，截至去年末，地方政府债务余额为人民币35.06万亿元（约6.78万亿新币），而中国地方城投公司有息债务到底是多少？有机构测算去年末余额约为65万亿元，这个数据就存在争议，也不准确。

尽管地方城投公司正在加快推动市场化转型，很多公司公开声明不再承担政府融资职能，但其项目投融资、资信评级、业务发展模式、主营业务收入来源，都离不开当地政府的影响，离不开当地政府的信用。因此，地方城投公司债务问题非常复杂，很难用一个简单标准来衡量或客观评估。那么，地方城投公司债务究竟该怎么看呢？

首先，须要厘清地方城投公司的类型。地方城投公司的类型不能简单化，我们可以大致分成“ABCD”四大类：

一、A类（完全市场化）：这类城投公司多为发达地区的省级城投，资产规模大且优质，盈利能力较好，现金流稳定，市场化融资渠道畅通，其债务确实完全是企业债务，不构成“政府债务”，也无存量政府隐性债务；

二、B类（已转型且半市场化）：这类城投公司多为欠发达地区的省级城投和发达地区的市级城投，资产规模大但质量一般，融资渠道也较为畅通，地方政府对城投的投融资决策和业务发展还有一定干预；

三、C类（正在转型中）：这类多为市级城投，资产规模一般，融资渠道不太畅通，地方政府对城投的投融资决策和业务发展有较多干预；

四、D类（纯政府融资平台）：这类多为区县城投公司，尚未真正市场化转型，承担或者变相承担地方政府融资职能，其投融资决策和业务发展深受地方政府干预，存在较多隐性债务，也很容易新增隐性债务，债务风险值得高度关注。

其次，必须纠正对地方城投公司的误解和债务误区。

当前，有一部分学者妖魔化城投公司，认为城投公司是毒瘤，甚至主张取消城投公司；也有一部分学者美化城投公司及夸大城投公司债务风险。对地方城投公司债务及其风险评估，容易存在三个误区。

我认为有三个“不能等同于”：

一是城投公司债务不能等同于地方政府债务。地方城投公司债务也确实与地方政府债务存在交叉，地方城投公司的存量隐性债务和新增隐性债务确实构成地方政府债务，但A类城投公司债务又完全不能算作地方政府债务。

二是城投公司债务不能等同于城投债。地方城投公司债务主要包括：银行借款、城投债、非标债务和其他有息债务。城投债是地方城投公司在公开市场发行的“标准债”，截至去年8月末，存量城投债余额约为13.78万亿元，这只是地方城投公司总债务中较少的一部分；

三是城投公司债务不能等同于国有企业债务。大部分地方城投公司与地方政府有着千丝万缕的联系，深受地方政府影响，其债务确实不同于纯商业类国有企业的债务，但完全市场化转型且没有隐性债务的城投公司，其债务可以归类为国有企业债务。

最后，城投公司怎么定位？债务风险怎么防控？未来怎么办？一要重新认识地方城投公司的战略定位，尤其是中央和地方对城投公司的定位必须达成共识。城投公司是中国发展经济的一种“制度创新”，特别是当前地方实现稳增长、高质量发展和稳就业，地方实现产业升级、园区升级、城市运营和资源整合等，都离不开城投公司。可见，地方政府仍然需要城投公司，但未来需要什么样的城投公司，确实值得深入研究。

我认为，未来地方城投公司应是一种以市场化手段融资，以专业化方式投资和运营，来实现地方政府发展规划和目标的“新型国有企业”，兼具“政府与市场”优势，兼具“投资—融资—运营”一体化优势。

二要进一步完善地方城投公司债务的监管机制，实现债务公开透明。未来地方城投公司债务风险面临新形势，存在新挑战，若不全面摸清其债务底数，若不及时、动态和全面监测城投公司债务；不控制城投公司举债总规模，债务风险也就很难防范和及时化解。

三要进一步明确防范化解债务风险的地方责任。地方城投公司债务风险应作为当前各级地方政府主要党政领导的工作重心之一。尤其未来三年，地方政府和城投公司的债务均进入到期高峰，债务付息压力明显增大，如不及时采取有效措施防范潜在债务风险，对存量政府隐性债务风险予以化解，恐将导致风险集聚和放大，甚至触发区域性系统性风险。

作者是中国财政科学研究院研究员