张建伟　云新亮

英国保守党新党魁苏纳克在白金汉宫接受国王查尔斯三世的正式任命，成为新任首相。苏纳克接替的是刚刚辞职的前首相特拉斯，而特拉斯在9月初才接任辞职的前首相约翰逊。短短两个月，唐宁街10号已两次易主，见证了三任首相。

作为议会制典范，威斯敏斯特模式向来以政府稳定著称，与欧洲大陆不稳定的议会制国家形成强烈对比。法兰西第四共和国在12年时间里，内阁更换了22届，每届寿命不足半年，这种情况在威斯敏斯特模式看来是不可理解的。威斯敏斯特模式下政府稳定的秘密在于，作为权力核心的首相既是议会多数党领袖，也是内阁领导者。作为权力核心，首相以一人同时统领立法与行政两大权力分支。掌握大权的英国首相又为何出现频繁更替？这些更替是威斯敏斯特模式自我修复的表现，还是模式出现变迁的迹象？

帝王般的首相

人们曾形象地将美国总统称为“帝王般的总统”，用来描述美国总统掌握的巨大权力。实际上，英国首相的权力丝毫不弱于美国总统，甚至有过之而无不及。从制度层面来看，美国总统只掌控行政分支，英国首相则同时掌握行政分支与立法分支。

英国首相不仅是政府首脑，同时是下院多数党的党魁或执政联盟的首领。从内政到外交，从议会到内阁，首相都具有绝对的权力和地位，几乎是一个“帝王般的首相”。

作为政府首脑，英国首相享有组阁权和任免权，这些权力使其对内阁拥有绝对领导地位。相比之下，同是政府首脑的美国总统，对各部部长却只享有提名权，经参议院同意后方可任命。英国首相则可以经国王同意，直接任免内阁阁员和非阁员大臣，而国王的同意基本也只是象征性的。

各部部长在内阁会议中只能发表自己的意见，最终决定权掌握在首相手中。在一些重大议题上，首相也通过内阁委员会、政策小组缩小讨论范围，控制政策走向。这都使得各部大臣与首相的政治主张不容易背道而驰，首相权力由此得以强化。于是，首相对于整个国家的内政外交事务，就拥有了绝对的领导权。

作为执政党党魁，首相对议会的控制也逐步强化。在英国，若想成为首相，必须成为下院多数党党魁或执政联盟的首领。尽管下院设有议长，但只有主持会议等程序性职能，没有影响议事结果的实际权力。坐在前排议席的首相虽然名义上并不能主导议会，却可以通过政党身份操纵议员的行为。

无论是工党还是保守党执政，都在议会内部设有直接对首相负责的党鞭（编按：新加坡称党督），党鞭负责督导同党议员，维持党团纪律。议员本身的政党标签既是议员的“金钥匙”，也是限制其代议行为的“铁锁链”。尽管议员由各选区选民选举产生，但由于本身带有政党标签，使得议员在行使代议职权时，须与本党主张保持一致，否则一旦被开除党籍，议员身份也可能不保。

权力制约的来源

虽然掌握人事任免和议题决策等大权，英国首相却非真正的“独裁者”。在现实层面，首相的权力也受到来自多方面的限制。无论是在竞选执政党党魁和组建内阁的过程中，还是在日常的政策制定和政治活动中，首相都要受到诸多的牵制和掣肘。

首先，成为执政党党魁是迈向英国首相宝座的前提，这就意味着要在政党内部的角逐中脱颖而出，一定的政治基础和领袖魅力是必不可少的。其次，在组建内阁后，争取内阁同僚的支持同样重要。一方面，内阁成员是首相执政期间最坚实的支持者，另一方面，内阁成员的去留也体现着首相的威信，前首相约翰逊就是因为内阁成员和政党骨干大规模辞职而独木难支，黯然辞职。

与此同时，内阁成员还是首相潜在的竞争者，约翰逊曾担任特蕾莎·梅政府时期的外交部长，在特蕾莎·梅宣布辞职后异军突起。特拉斯曾出任约翰逊政府时期的外交、联邦和发展事务部长，新首相苏纳克也曾任约翰逊政府的财政部长。尽管在组阁和人事任免上，首相拥有实际权力，但由于要保持党内派系之间的力量平衡，在任命和解除部长职务时，同样不能轻率。苏纳克在10月25日公布的新内阁名单中，就体现了要平衡各方关系、弥合党内裂隙的目的。否则一旦众叛亲离，则树倒猢狲散，首相的结局也只能是黯然退场。

二战以来，随着军事、外交、经济等诸多因素的影响，首相已经成为英国实际的国家领导人。但由于个人精力有限，在一些事务上分身乏术，也只能交由内阁成员和各部部长来做。首相实际控制的，只是他所感兴趣的和影响他政治地位的议题。

同时随着大众传媒发展，选举的境况也发生极大改变，首相的政治行为和个人行为获得更多曝光机会。约翰逊在平彻“咸猪手”事件中的包庇行为，经过英国议会上院议员、资深外交官麦克唐纳的发声，在社会上引起轩然大波，加上一众内阁部长辞职，也只能选择退场。

种种制约因素表明，尽管英国首相的某些权力甚至大于美国总统，但受到的限制却不比美国总统少。

首相权力之大不意味着地位牢不可破。从历史来看，英国频繁“换相”似乎更多是出于外部环境变化所带来的挑战，与内部的治理危机。1922年至1924年短短两年间，就曾历经五任首相，历史背景正是第一次世界大战和经济大危机时期。

“帝王”首相对比“短命”首相

自2016年卡梅伦因脱欧辞职至今，英国已经经历四任首相的辞职潮，其中多是因为脱欧、冠病疫情和经济衰退等重大议题带来的挑战。通货膨胀危机叠加脱欧带来的影响，使得生活成本不断增长，让许多选民难以继续支持政府，最终通过各种途径传递进入议会，迫使首相请辞。

议会制的制度设计，也使得“换相”容易成为常态。作为典型的议会制国家，英国行政机关应当受制于立法机关，行政机关的权力也不应过大。但由于首相的双重身份，使其可以通过政党途径，在一定程度上控制议会。在缺乏必要限制的前提下，行政权力的扩大不可避免。此外，即使在前一任首相辞职后，只要首相没有提请国王解散议会，新任首相仍要从下院多数党中选出，这就给执政党内部派系的存在提供了机会。

同时，由于首相是由执政党内部产生，不须要重新举行大选，低廉的选举成本也为“换相”提供了有利因素。这样一来，虽然同属一个政党，但由于派系不同，本党议员仍可像反对党议员一样提出不信任动议，迫使首相辞职，成了改变政策方向最简单的方式。

因此，在采用议会君主制的英国，虽然大权在握的首相在内阁拥有绝对权力，在议会也有高度影响力，但在面对固有的制度障碍和协调各方利益关系时，仍然容易受到掣肘，加速“你方唱罢我登场”的政坛更迭进程。

作者张建伟是中南民族大学政治学与行政学系副教授

云新亮是中南民族大学

中国城市民族与宗教事务治理研究中心研究人员

虽然掌握人事任免和议题决策等大权，英国首相却非真正的“独裁者”。在现实层面，首相的权力也受到来自多方面的限制。无论是在竞选执政党党魁和组建内阁的过程中，还是在日常的政策制定和政治活动中，首相都要受到诸多的牵制和掣肘。