张竞

美国参议院推出《2022年台湾政策法》（Taiwan Policy Act of 2022）草案，即将进入审议阶段；该草案第213节“指定台湾为主要非北约盟友”，引起各方关注，却也引发疑问。

美国在外交上曾使用过许多描述性名辞与用语来定位盟友关系，但主要非北约盟友（Major Non-NATO Ally）却是具有法源以及斩钉截铁规范定义的外交辞语。此项待遇是1987年由参议员努恩（Sam Nunn）所首倡的法律修正案，将主要非北约盟友相关条款纳入《美国联邦法典》有关军队国防的第10卷第2350a段，规范可在国务卿会同国防部长的前提下，与主要非北约盟友合作开发国防科技品项；最初仅有澳大利亚、埃及、以色列、日本以及韩国获得此种待遇。

1996年美国再度针对1961年《援外法》第517段修订法条内容，并将相关条款收录至联邦法典有关外交之第22卷成为2321k段，将相关待遇继续扩充到能够获得额外军事与金融援助，更可比照北约盟友，获得《武器输出控制法》所规范的豁免权；此时，主要非北约盟友清单亦顺势再加上约旦与新西兰两国。

其实，台湾目前就已经获得美国主要非北约盟友待遇；2002年9月30日，当美国国会通过2003年财政年度《外交授权法案》时，依据法案第1206节“台湾涉及移转国防品项与国防劳务应有待遇”所述内容，台湾“可比照美国主要非北约盟友获得同等待遇”。

当时国会通过条文时，还引起侵犯美国总统外交权限的疑虑，但最后总统布什还是授权由主管采购、科技与后勤的国防部代理次长韦恩，在2003年8月29日向国会递送信函，表达将依据法案第1206节，将台湾列入美国主要非北约盟友；因此相关法条文字，亦同样毫不含糊地被收录至《美国联邦法典》第22卷第120.32节。

所以，当台湾明显已经获得美国主要非北约盟友待遇时，为何《2022年台湾政策法》草案，还要特别在第213节坚持旧案重提，特别透过修订多项法律文字，要求总统正式将台湾指定列入美国主要非北约盟友名单？这其实证明此等条文的真正用意是在操弄象征意义，而非真心着眼在依据美国法律，提升目前台湾在军备输出与对外援助上，从美国所能获得的实质待遇。

在此必须提醒，由于主要非北约盟友待遇，是依据两个不同法源，分别是《美国联邦法典》第22卷第2321k段以及第10卷第2350a段，两个不同法源分别提供对象国在武器输出、国防科技合作、参与美军修护保养作业投标以及军事交流上的特定待遇。因此国务院特别为此开设专属网页，对照法律规范提供其待遇内容详细说明（https://www.state.gov/major-non-nato-ally-status/），而且详细列出目前共计有18个国家以及台湾获得此等待遇，但特别强调台湾列入清单并未透过正式宣告。

美国之所以有此顾虑，其实要回顾到2002年9月30日，总统布什曾经发表公开声明，在批评国会通过2003年财政年度《外交授权法案》第1206段，要求让台湾获得比照主要非北约盟友待遇时，特别强调“该法条有可能被误解成美国有意改变‘一中政策’，而且正由于可能会被认为是在改变美国政策，因此令人不可接受地在干扰总统依据宪法处理外交事务之权限。”

依据前述法条说明与历史沿革，在此更须强调下列重点。首先，几乎各项主要非北约盟友待遇，文字叙述开头都会强调“得以”（eligible）、“能够”（can enter into）或是“容许”（allows）等字样。换言之，各项依据主要非北约盟友待遇，只是获得武器输出、国防科技合作、参与美军修护保养作业投标以及军事交流机会，却未见得能有任何保证会得到某种结果。

其次，从历年来获得以及被取消主要非北约盟友待遇的国家清单中，实证明此种地位并非美国在对待盟友上可靠的分级指标；有些经常被美国公开表态认定为区域性重要盟友，比方说沙特阿拉伯或是印度，甚至连容许美国海军停驻的新加坡，其实都不在清单之内。

清单内的新西兰与美国曾经为禁止美军核武舰艇进入该国水域，关系搞到很僵，最后美国是借由授予该国主要非北约盟友待遇来缓和紧张关系。所以此等待遇不见得是真正实质合作与关系重要的指标。

同样，有时美国国会就算通过法案，要求授予特定对象国这等待遇，亦未见得能获得美国总统买账。当2014年俄罗斯入侵克里米亚后，国会提案给予乔治亚、摩尔多瓦以及乌克兰主要非北约盟友地位。2019年5月众议院还正式提案，再就给予乌克兰此等待遇旧事重提。但美国直到俄罗斯入侵乌克兰后，也未认真思考过将乌克兰调整定位成主要非北约盟友。

此外，我们必须弄清楚，从2003年台湾获得比照主要非北约盟友待遇以来，究竟有哪些对美军事往来是奠基于该待遇？假若并无实质效用与增强合作，问题是出在未曾正式将台湾列入清单，抑或是有其他结构性因素。

最后必须提醒，从当年布什所提声明内容，我们必须理解，明知台湾已有此种待遇，却仍刻意要列入法案文字，真正目的是在挑弄北京情绪，而非有意加强实质关系，乱拿虚假招式刻意招惹冲突，对区域稳定和平绝无益处。

作者是中华战略学会资深研究员