来源：香港01

作者：叶德豪

在第九届美洲峰会6月6日在加州洛杉矶一连五日展开的第一天，墨西哥总统洛佩斯（Andrés Manuel Lopez Obrador）正式确认他本人不会出席，抗议美国以民主缺失和人权问题为由不邀请古巴、委内瑞拉和尼加拉加政府代表出席，结束了外界连续几个星期以来对他“来或不来”的猜测。

这次峰会是1994年首届美洲峰会在佛罗里达州迈阿密（Miami）举行以来第二次在美国国土之上举行的会议（每三年一会）。在特朗普只管移民问题、严重忽视拉美外交的四年过后，这原是拜登重新显示华府对拉美的重视的契机。据报拜登将会在会上提出区内经济合作、调整供应链的计划（包括医疗用品供应）、粮食安全计划、气候转变伙伴计划等等。

不过，从会前数周的“唯一”讨论只专注于谁会来、谁不会来的这个事实来看，跟上周在白宫举行的美国-东盟特别峰会一般，这次峰会大概只能是公关虚招，难有实际结果。事实上，1994年首届峰会提出的美洲自贸区倡议，至今几乎已完全不在议程之上。

 但客观而言，这次峰会直到召开之际也未完全确定宾客清单的混乱，其实也可算是美洲峰会的“传统”。例如在2005年的阿根廷峰会上，时任委内瑞拉总统查韦斯（Hugo Chavez）就在街头带领反美示威，抗议“邪恶帝国”，让时任美国总统小布殊好不尴尬；2012年的哥伦比亚峰会，则遇上奥巴马的特工在当地召妓的丑闻；2018年在南美跨国反贪风潮之中，东道主秘鲁总统同年下台，18个国家领袖都缺席了当时的峰会。

虽然峰会向有各式混乱，但打着美国外交回归旗号的拜登，在美国南方越境移民人数达至廿年高峰之际，竟不能借机与墨西哥总统商讨解决难民问题，这当然是拜登的一个外交挫折。（墨西哥将派外长出席峰会，而总统洛佩斯7月亦将访问白宫。）

对拜登拒邀古巴等国的批评声音并不止于墨西哥，波利维亚、洪都拉斯、智利、阿根廷等国也对此表达过不满。6月6日正在访问加拿大的智利总统博里奇（Gabriel Boric）就公开指称这是个“错误”——虽然他本人将出席峰会。

同一时间，任期即将结束的哥伦比亚总统杜克（Iván Duque）则对拜登官方的决定表示支持，称“美洲峰会不应有独裁政权出席”。

这种态度上的差异，某程度上反映出拉美左右翼政府对于美国的传统态度，即右翼亲美、左翼反美。对于拜登拉美外交的其中一个挑战，就正正在于整个拉美似乎正掀起另一场粉红浪潮，不少国家也出现左翼转向。

新粉红浪潮？

在哥伦比亚，曾是左翼民兵的参议员佩特罗（Gustavo Petro）在6月19日的总统选举次轮投票中有可能击败独立民粹对手上台，成为该国首位左翼总统，上任后可能会重谈哥美两国的自贸协议；在巴西，本年10月的总统大选可能由“重出江湖”的工人党前总统卢拉（Luiz Inácio Lula da Silva）胜出，击败人称“热带特朗普”的现任右翼总统博尔索纳罗（Jair Bolsonaro）。

2018年以来，墨西哥、阿根廷、波利维亚、秘鲁、洪都拉斯，甚至是以资本主义宪法闻名的智利，也迎来了左翼政府上台。这一种转变，正好解释了为何这次美国将古巴、委内瑞拉等国的政府代表拒诸门外会在拉美惹来广大反弹。

虽然拉美左翼都有着抗拒美国影响的意识形态，但今天的各国左翼代表其实形态各异，与拜登的民主党政府并非没有合作空间。例如智利总统博里奇的政策基本上与民主党进步派无异，他反对资本主义造成的经济分配不均，却重视LGBTQ权益、少数族裔的待遇，以及气候政策。在社会议题上，任内合法化堕胎的阿根廷总统费尔南德斯（Alberto Fernández）就与博里奇类似，而有望在哥伦比亚胜选的佩特罗则与博里奇一般重视绿色政策，甚至主张停止新的石油开采。

墨西哥的洛佩斯虽然是社会价值的保守派，更支持化石燃料的开采，却也是经济层面的务实派，知道七成以上出口依赖美国的墨西哥，并不能不满足美国的外交要求。

洪都拉斯总统奥玛拉?卡斯特罗（Xiomara Castro）去年底当选之前曾表示考虑与台北断交，但其反贪行动和经济发展最终也需要美国协助，上任以后就帮助美国司法官方扣留并遣送牵涉毒品贪污的前总统埃尔南德斯（Juan Orlando Hernández）到美国受审。

如果美国要承着这一波拉美左翼回潮的契机，改善美国与当地左翼政治运动的关系，拜登主持的白宫与此刻的民主党其实已站在一个较为有利的位置。若果拜登执意而行，这一场洛杉矶美洲峰会也有潜力成为像2015年巴拿马峰会一般的破冰之旅——当时的第七届美洲峰会迎来古巴领袖首次参与，促成了时任美国总统奥巴马与时任古巴总统劳尔卡斯特罗（Raul Castro）的握手破冰。（当然，后来的两国和解进程都毁于特朗普之手。）

拜登上台以来内外挑战繁多，疫情、阿富汗撤军、国内投资、俄乌战争接踵而至，还有与中国竞争的长久问题，拉美外交一直排不上优先政策之列。

除此之外，美国国内的政治压力也大大限制了拜登在拉美的外交空间。
 
源自国内的治政局限

一方面，拜登2020年大选时之所以会在佛罗里达这个摇摆州大败于特朗普之手，其中一大原因是当地的拉丁裔选民倾向支持美国对古巴和委内瑞拉等传统左翼政权的强硬外交。如果民主党要在未来挽回佛州，对于这些左翼政府的政策就不能太过友善。

另一方面，在两党议席平均分配的国会参议院，每位民主党议员几乎都拥有总统重大立法和各种人士任命的否决权，此刻掌握参议院外交事务委员会的却是民主党外交鹰派、新泽西州参议员梅嫩德斯（Bob Menendez）。他对拜登的拉美外交构成了重大阻力。

本年3月，拜登派出团队与委内瑞拉左翼总统马杜罗（Nicolas Maduro）见面，希望打通委国外交关系，以其石油输出缓和俄国石油供应收紧的经济影响。梅嫩德斯却对此猛烈批评，影响了拜登的对委外交进程。

上月中，拜登官方向古巴和委内瑞拉释出善意，放宽美国人到古巴的旅游限制、取缔在美古巴人汇钱回国的上限等，同时容许美国石油企业雪佛龙（Chevron）与马杜罗政府重启石油开采的谈判。这些轻微的外交善意也遭到梅嫩德斯的强烈批判。（按：此刻重返伊朗核协议谈判的一大难点，即为伊朗革命卫队除去国外恐怖组织定性，其中一大反对者也是梅嫩德斯。）

正如拜登在印太的经济政策，因为国内政情而无法有效展开，只能挂着“印太经济框架”（IPEF）的虚空招牌一般，拜登的拉美外交缺失其中一大部份也是生于国内阻力之故。拜登的外交团队喜好将外交政策与国内问题视为互为表裏之事，这种角度并没有错，但一个正确的角度本身却不是美国出于国内的外交困难的解决办法。