柳金财

今年4月由中国财政部、国务院发展研究中心与世界银行联合发布开展研究的《中国减贫40年：驱动力量、借鉴意义和未来政策方向》（以下简称《报告》）显示，以2010年国家贫困标准计算，从1978年到2019年，农村贫困发生率从97.5%下降到0.6%，农村贫困人口减少近7.65亿，贫困发生率平均每年降低2.4%。

习近平自大陆政府十八大主政以来，将脱贫攻坚战摆在治国理政的关键核心，定位脱贫攻坚作为全面建成小康社会的底线任务，宣告推动中国农村贫困人口全部脱贫。

中国国务院曾于2021年4月6日发布《人类减贫的中国实践》白皮书，总结中国政府扶贫治理的努力，宣布已在2020年底完成脱贫攻坚任务，解决9899万农村贫困人口脱贫、832个贫困县及12.8万个贫困村摆脱“贫困”困境。据称这是党国首次在整体上消除绝对贫困。

究竟中国扶贫攻坚战是全球贫困治理典范，还是虽宣告取得“全面胜利”，却是有所掩盖的“面子工程”呢？中国地方政府管理体制是一种“压力型体制”，在上级政府拟定“目标管理责任制”后，又将层层指标项目分解到下级政府施政。

中国地方官员由于处于政治职位锦标赛过程，选拔来自上级政府的政绩考核，而非来自公民直接选举，因而往往造成“数字出政绩、政绩出官员”现象，地方竞争无论是经济增长或公共服务，往往流于相互攀比，甚至会形成“虚假数据”及“虚假政绩”。

首先，有关中国精准扶贫为全球贫困治理提供典范的争论。以世界银行每人每天1.9美元的全球绝对贫困标准衡量，中国的贫困发生率从1981年的88.1%下降到2018年的0.3%，贫困人口减少近8亿，占同期全球减贫人数近75%。中国政府宣称这是人类史上规模空前、力度最大、惠及人口最多的扶贫历程。中国实现快速发展与大规模减贫同步、经济转型与消除绝对贫困同步，不断增进公众的获得感、幸福感、安全感，展现出人民至上的情怀和对公平正义的追求。

前述《报告》提出中国解决绝对贫困问题主要依靠两大支柱：一、基础广泛的经济转型；二、针对贫困人口实施精准扶贫战略。从省市县乡村五级书记抓扶贫、党国合力，到构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫的大扶贫政策，中国政府宣称其扶贫开发道路，已为全球贫困治理作出积极贡献。

其次，中国设定贫困线标准偏低，是否全面脱贫尚有待商榷。2021年2月25日，习近平在全国脱贫攻坚总结表彰大会宣称：在建党100周年重要时刻，中国脱贫攻坚战取得全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫。习近平的“脱贫讲话”中提到脱贫的“现行标准”，具体定义并未明确界定。据中国统计年鉴的定义：“按2010年的标准：即现行农村贫困标准每人每年生活水准2300元（2010年不变价，人民币，下同，约483新元）”。中国农村贫困线从1978年开始仅调整过三次，即在1978年、2008年及2010年。

设定脱贫标准偏低

中国长期采用“调整基期贫困线法”，然在2015年、2020年两次本应调整基期年度，却未调整，若依据每年6%的增长率调整，2020年中国脱贫标准应为人均纯收入4000元。显然，中国设定的脱贫标准过于偏低。2020年人日均收入只有1.73美元，远低于世界银行绝对贫困1.9美元（约2.61新元）的标准计算。世界银行对贫穷线的定义是依据低收入国家、中等收入国家分类，2015年低收入国家的贫穷线定在日均1.9美元；2020年世界银行发布中等偏下收入国家的标准是日均3.2美元，中等偏上收入为日均5.5美元。

其次，“双重偏低”掩盖贫困线以下真实民众生活样态。中国人均收入已超过1万美元，属中等偏上收入国家。但若按照国际标准每日5.5美元标准计算，中国尚有2.23亿贫困人口，居世界贫穷第二位，仅次于印度，占世界贫困人口的7.9%。2015年、2020年原本应调整贫困线基期，中国却未调整，导致原设定贫困线标准偏低。况且，中国将贫困线标准设定在低收入国家水平，跳脱中国早已是中等偏上收入国家的事实。如此采取“双重偏低”的贫困线标准，导致社会真正处于贫困线以下人群的生活状况，恐不符合“全面脱贫已取得胜利”的论断。

再者，习近平时期农民收入虽增加，但增长率却低于胡锦涛时期。大陆政府中央“一号文件”发布自2004年起18年来，中国农村的人均可支配收入逐年增加，从3027元提高至1万7131元。农村居民收入每年11.5%年增率，高于城镇居民10%年增率。2013年提出精准扶贫理念，创新扶贫工作机制。2015年召开扶贫开发工作会议；2017年大陆政府十九大把精准脱贫作为三大攻坚战之一，大陆政府十八大以来年均1000多万人脱贫。

农村贫富差距仍大

2004年至2012年胡锦涛主政期间，中国农村居民人均可支配收入年增率是13.6%，农民收入从3027元增至8389元；2013年至2020年习近平主政期间，年增率仅为9.4%，农民收入从9430元提高至1万7131元。胡锦涛时期农民收入年增长率，反而比习近平时期更高。中国城乡差距与基尼系数，虽有缓步下降，但都还在联合国定义中属于“高”的位置。农业省份的农村基尼系数，除山西省外均未下降。

最后，贫困地区年收入增长率高于农村地区，但中国脱贫标准仍低于国际水平。习近平主政后加强扶贫力度，提出“全面建成小康社会”目标，开展“脱贫攻坚战”，并在2015年发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，揭示在2020年实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿（两不愁），保障贫困人口的义务教育、基本医疗和住房（三保障）；在国家标准下，实现农村贫困人口全部脱贫及贫困县全部摘帽等目标。2021年，党国宣称已消除绝对贫困和区域性整体贫困。

在中国国家扶贫政策下，宣称贫困人口不但收入增加，在教育、医疗和住房也获保障。贫困地区农民人均可支配收入，从2013年的6079元增长到2020年的1万2588元，年均增长高达11.6%，增速甚至比全国农村多2.3个百分点。2020年中国脱贫户每年纯收入要达4000元水平。然自2011年起，世界银行把绝对贫困线定为人均日收入1.9美元（约12.31元人民币），也即年收入693.5美元（约4493元人民币）。从金额上检视，中国所指的全面脱离绝对贫困，尚未达到国际标准。但相较于2012年，2020年国家贫困标准与国际水平已持续拉近。

中国的农村居民收入虽有成长，但贫富差距仍大，不平等现象并未有效解决。2019年中国仍存在高达0.46以上的基尼系数，对比联合国对贫富差距的定义，仍在“高”的位置；就此而论，模糊不清的贫困定义、自降贫困线标准及高比值基尼系数，显示所谓脱贫攻坚全面胜利，实有待进一步厘清。

作者是台湾佛光大学公共事务学系副教授

中国将贫困线标准设定在低收入国家水平，跳脱中国早已是中等偏上收入国家的事实。如此采取“双重偏低”的贫困线标准，导致社会真正处于贫困线以下人群的生活状况，恐不符合“全面脱贫已取得胜利”的论断。