柳金财

中国全国人大与政协会议（两会）期间，个别政协委员抛出制订《祖国统一法》的风向球，先前已有中国大陆学者呼吁政府应尽速制定《国家统一法》，也有学者呼吁台湾政府也应制定属于台版的统一法。

然而中国全国人大外事委员会委员、北京大学台湾研究所所长李义虎却指出，去年甚至前年“两会”期间即有类似建议，但依据宪法及《反分裂国家法》皆已规范解决“台湾问题”和实现国家统一，目前的态势，尚不具备条件推出一部《国家统一法》。可见目前立法尚处在酝酿、研议过程，仍未进入议程。

中国全国政协常委张连起指出，《祖国统一法》内容，可能涉及台湾居民在内的全体中国公民，具有推进国家统一的法定义务，明确界定违反国家统一义务的法律责任，针对两岸关系实施“法律战”“舆论战”“道义战”，挫败任何形式的“台独”分裂图谋。他说：“（若）只有‘反分裂’，没有‘促统一’，就不能真正促进国家及两岸关系的和平发展。”

台湾陆委会对大陆当局所谓“解决台湾问题”，重申中华民国是主权国家，台湾民意坚决反对北京强加的政治框架、军事恫吓与外交针对，批评“任何政策论述理论设计、单方法制与统战操作，都将应对失据、枉然徒劳。”两岸当局对于两岸统一议题观点高度针锋相对。

《反分裂国家法》与《祖国统一法》具有互补作用，两法分进合击指向“反独促统”目标。前者较为消极被动，具有“维持现状”功能；后者则是积极主动，倾向“改变现状”，发挥促进台海两岸现代国家缔造之“一体两用”功能。前者意在防止两岸分裂定型化，后者旨在促进整合化统一。

检视《反分裂国家法》提出背景，是因为陈水扁政府宣布“一边一国论”、公投制新宪及以台湾名义参与联合国，意图破坏两岸现状，因而此法旨在反独以“维持现状”，仅能消极被动，并无法达到积极主动促统之作用。《国家统一法》则是因应蔡英文政府公开否定“九二共识”，无法接受“一国两制”；同时公开宣称“对岸邻国”“两岸两国”，尽管蔡英文政府也宣称这是现状描述，并无破坏或改变现状。

制定《国家统一法》仍在酝酿过程，但时机尚未成熟。尽管订定统一法倡议已有20余年，学界固然认为须要制定，但现在时机是否适当则有争论。

目前统一法尚停留在专家学者研究及个别政协委员、人大代表倡议阶段，距离全国人大常委会审议，应还有一段距离。至于具体时程，则可能与台湾政治发展息息相关，激进台独诉求也会召唤统一快速到来，规划“独立时间表”也将刺激“统一时间表”提早来临。

《反分裂国家法》吓阻作用在于消极被动地“维持现状”，避免现状被改变引发战争风险；但《国家统一法》则具有积极主动促进“改变现状”作用，借由现状改变达成两岸统一。只是“反独”并无法积极“促统”，甚至无法积极主动“改变现状”，达到统一终极目标。消极被动“维持现状”，只要遵循《反分裂国家法》的基本条件及准则即可，这可能导致“维持现状”更加“定型化”，分裂的现实难以改变。

《国家统一法》具有遏制“修宪台独”“法理台独”作用。激进台独势力试图改变现状，宣称要废除中华民国宪法增修条文前言“因应国家统一前之需要”，改为“因应国家发展之需要”；变更中华民国国号为“台湾共和国”；领土及主权范围限缩在台澎金马。

因此，《国家统一法》真正的目的并非仅是“反独”而已，更是要积极“促统”，以因应一旦民进党政府及激进独派联手拟透过修宪，试图变更中华民国国号及主权领土范围。

《国家统一法》具有“以牙还牙、以眼还眼”的针对性，运用“以法制法”意图变更两岸现状。如果台湾在修宪过程跳脱“宪法一中”“两岸一国”框架，将会加速《国家统一法》形成。

然而，即使发生上述情形，既有《反分裂国家法》第八条即可以“非和平方式”处置台湾问题，不必依循《国家统一法》。因此，此法之制定应考虑更多“促统”机制，而非是“反独”的“非和平方式”。

制定《国家统一法》，必然涉及台澎金马主权及领土归属，也同时可能包括周边邻近与中国有领土争议的国家，包括日本、印度、菲律宾、越南等国。这涉及中日钓鱼台群岛（日本称尖阁诸岛）争议、中印边界领土纠纷、中越菲南中国海诸岛主权归属。一般法律制定对所涉及领域或对象，尤其领土范围界定，可以采取列举式及概括式，若在《国家统一法》中采取列举式，除台澎金马外，其余前述领土争议必然冲击中国与周边国家友好关系、制造紧张对立局势；一旦强制执行《国家统一法》，也必然形成与周边国家的政治外交与军事冲突，不利于区域稳定与两岸和平发展。

《国家统一法》对领土范围界定若采取概括式，势必导致领土范围欠缺明确化指涉，模糊领土范围也不利于凝聚国族意识及公民全体意志。事实上，中国政府若仅是处理两岸统一问题，其实并不需要制订《国家统一法》，仅须制订一部具国内法性质的《两岸关系法》或《台湾关系法》，即可积极促进两岸统一终极目标。

对中国大陆政府而言，应思考整合《反分裂国家法》及《国家统一法》成为一部法律，方可避免法律体系内部矛盾及冲突，不仅具有消极“反独”，更有积极“促统”作用，达到真正意义的“国家完全统一”及中华民族伟大复兴。

作者是台湾佛光大学公共事务学系副教授

《国家统一法》具有“以牙还牙、以眼还眼”的针对性，运用“以法制法”意图变更两岸现状。如果台湾在修宪过程跳脱“宪法一中”“两岸一国”框架，将会加速《国家统一法》形成。