制度建设的巨大挑战

从大历史视角看，就制度建设而言，今天中国可以说是处于汉朝时代。秦始皇统一了中国，但并没有多少制度建设，秦制非常短暂。汉制是成功的，存在了两千多年，直到晚清。今天，如果以“以党领政”和“内部三权分工合作”的体制建设成了，就可以为今后的长治久安打下坚实的制度基础。

正因为如此，通过政改的制度建设任重道远，面临很多巨大的挑战。至少需要探讨如下几个方面的大问题。

第一，“内部三权”体制如何使用新的大环境，即今天的社交媒体时代？“内部三权”是传统精英体制，即皇权和士大夫阶层权力共享体制。但今天，不仅人民已经具有了民主意识，而且也获得了参与政治的手段和工具。如果不能充分考量到社会的民主意识和参与要求，“内部三权”建设会非常困难。

第二，“三权”之间的分工与协调如何进行？尽管“三权”是“党权”下的“三权”，但因为是“三权”，它们之间必须确立边界，没有边界，各权就没有办法正常行使。

第三，决策权的民主性和科学性如何保障？现在决策权体现在决策的顶层设计上，强调的是集权。但如何保障集权下的决策的科学性呢？这就需要引入民主要素。没有民主过程的集中很难实现决策的科学性。在这方面，决策权如何融合开放、民主、分权、集中等要素呢？

第四，执行权的有效性如何保障？执行权被决策权和监察权夹在中间，往往导致很难干活甚至不能干活的局面。要解决这个问题，就需要试错的制度设计，也需要行政责任承担的制度设计。

第五，监察权的边界问题。监察权是一个新权，需要很多时间探索其权力范围和行使方法。如果监察权泛滥，就会演变成“内部反对派”，形成“为了反对而反对”的局面，执行权必然不能运作。

此外，“广义政府”概念下的“党政一体化”还面临如何确立政府和经济、政府和市场、政府和社会的边界问题。如果不能确立边界和处理两者关系的有效方法，就会出现政经不分、政社不分的情况，同样会出现问题。因为“广义政府”并不是说整个社会都是“政府”了。

可以预见，如果这些关键问题解决了，“以党领政”基础之上的“内部三权”制度得以确立，并且具有持久的生命力；但如果不能解决，体制的变革仍然有可能再次回到80年代的模式。

（作者是新加坡国立大学东亚研究所所长）文章仅代表个人观点