来源：《财经》杂志

作者：张明丽、张寒

目前可能是一个宝贵的政策“窗口期”。用好这个窗口期，中国经济有望重回正轨。

5月31日，国务院发布《关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》（下称“措施”），这份通知对六个方面33项一揽子稳经济的政策进行了细化，很多措施都有具体的执行规则。这些具体措施要求各地抓住时间窗口，拿出实招，政策能出尽出，让市场主体和民众能享尽享，让经济运行迅速回到正轨。

上海6月1日起全面恢复城市正常生产生活秩序，“重振行动”提出的稳外资、促消费、扩投资系列政策在各行各业展示活力。受上海全面复工复产消息影响，也提振了资本市场，按下“启动键”的上海正在“回血”。一天前，国家统计局公布了5月中国制造业采购经理指数（PMI）为49.6%，虽依然在荣枯线以下，但比上月回升2.2个百分点，这些都释放出积极的信号。

《财经》记者注意到，近日，按照全国稳住经济大盘电视电话会议部署，各地方政府开展调研，落实国家一揽子纾困惠企政策，打响了各地“经济保卫战”。

5月31日，国家发展改革委召开新闻发布会，相关负责人就稳投资、保民生等内容答记者问，再次重申各部门在保能源安全、稳外资、保供应链、重要民生商品保供稳价等方面的具体任务。国家发展改革委副主任赵辰昕表示，盘活存量是方式方法，扩大有效投资才是工作目的。盘活存量资产，就要把回收资金用于重点领域建设，形成新的有效投资，实现良性循环。这也将为经济回血注入一针强心剂。

三驾马车齐发力

“救急难”的同时，修复市场关系是宏观调控治本之策。

解析33条措施，涉及财政方面的政策七条，保产业链供应链政策七条，稳投资促消费政策六条，货币金融政策五条，保粮食能源安全政策五条，保基本民生政策三条。其中，投资、消费、出口依然是保障经济平稳运行的关键。

在稳定和扩大民间投资方面，措施提出，将推进“十四五”规划102项重大工程实施，鼓励和吸引更多社会资本参与国家重大工程项目。2022年新增支持500家左右专精特新“小巨人”企业。鼓励民间投资以城市基础设施等为重点，通过综合开发模式参与重点领域项目建设。

相比一季度，诸多省市1月-4月的民间投资增速出现明显回落。例如，北京市一季度的民间投资增速为20.2%，1月-4月回落至5.3%，回落了14.9个百分点。宁夏、陕西、浙江1月-4月的民间投资增速比一季度分别回落6.4%、4%和2.1%。

根据国家统计局数据，1月-4月固定资产投资同比增长6.8%，比1月-3月回落2.5个百分点，4月环比-0.82%，这是2020年3月以来首次出现负增长。1月-4月民间固定资产投资同比增长5.3%，低于1月-3月的8.4%，落后于全国增速1.5个百分点。2021年，民间投资增速高于全国投资增速2.1个百分点。基建、制造业和房地产开发三大支柱均出现放缓，1月-4月房地产开发投资下降2.7%，而一季度为增长0.7%。1月-4月基建投资同比增长6.5%，低于一季度的8.5%。1月-4月制造业投资增长12.2%，比一季度回落3.4个百分点。

在业界专家看来，当前经济走弱，最本质的还是内需不足、信心不足、预期不稳。比如，民间投资占中国全部投资比重的六成左右，对稳投资的地位和作用至关重要，当前，民间投资主要是不能投、不愿投、不敢投、不知往哪投。

粤开证券首席经济学家罗志恒接受《财经》记者采访时表示：“现在政府、企业、居民等市场主体都呈避险趋势。地方政府趋于避险化，企业是收缩型战略，居民由于各种不确定因素也不愿意消费，不愿意买车买房，这种情况对投资增长有巨大的负面影响。”

正因如此，措施在交通基础设施投资方面又细分为四个“3”——将支持中国国家铁路集团有限公司发行3000亿元铁路建设债券。启动新一轮农村公路建设和改造，在完成今年目标任务的基础上，进一步加强金融等政策支持，再新增完成新改建农村公路3万公里、实施农村公路安全生命防护工程3万公里、改造农村公路危桥3000座。

赵辰昕表示， 一是要牢牢把握投资方向。地方政府或国有企业对盘活存量资产的回收资金，要确保主要用于重点领域项目建设，精准有效支持102项重大工程等，形成有效投资。二是要加快项目前期工作。对回收资金用于的新建项目，要推动加快前期工作，促进项目落地实施，尽快形成实物工作量，尽早发挥回收资金效益。三是要加强配套资金支持。在安排中央预算内投资等资金时，对回收资金投入的新项目，可在同等条件下给予优先支持。地方政府专项债券也可按规定对新项目予以支持。同时，鼓励银行等金融机构按照市场化原则提供配套融资支持。

看来，投资依然是支撑宏观经济的“定海神针”。在拉动经济增长的三驾马车里，或许能够立竿见影起到稳增长的效果。

从总需求的角度看，消费则是经济增长的最终目标和“活力器”。北京大学汇丰商学院创院院长海闻表示，国内生产总值（GDP）的增长是为了让人民有更多的收入，人民收入的增长是为了能够更多地消费，改善生活质量，从而满足人民对美好生活的追求。

消费方面，措施提出，稳定增加汽车、家电等大宗消费。各地区不得新增汽车限购措施，已实施限购的地区逐步增加汽车增量指标数量、放宽购车人员资格限制，鼓励实施城区、郊区指标差异化政策。加快出台推动汽车由购买管理向使用管理转变的政策文件。全面取消二手车限迁政策，在全国范围取消对符合国五排放标准小型非营运二手车的迁入限制，完善二手车市场主体登记注册、备案和车辆交易登记管理规定。支持汽车整车进口口岸地区开展平行进口业务，完善平行进口汽车环保信息公开制度。对皮卡车进城实施精细化管理，研究进一步放宽皮卡车进城限制。研究今年内对一定排量以下乘用车减征车辆购置税的支持政策。优化新能源汽车充电桩（站）投资建设运营模式，逐步实现所有小区和经营性停车场充电设施全覆盖，加快推进高速公路服务区、客运枢纽等区域充电桩（站）建设。鼓励家电生产企业开展回收目标责任制行动，引导金融机构提升金融服务能力，更好满足消费升级需求。

可以预见，新一轮新能源汽车下乡，以及后续组织的家电、绿色建材下乡等活动，将进一步促进大宗商品消费，惠及消费者。

然而，出口的“高光时刻”似乎正在消失。按美元计价，今年前四个月中国进出口总值1.98万亿美元（2万7200亿新元），增长10.1%。其中，出口1.09万亿美元，增长12.5%；进口8814.2亿美元，增长7.1%；贸易顺差2129.3亿美元，增加42.3%。3月以来，受外需增长放缓、新冠肺炎疫情等因素影响，稳外贸压力增加，稳外资也面临诸多挑战。2021年，以美元计价，中国进出口规模达到6.05万亿美元。其中出口达到历史上的高点。

围绕稳外贸、稳外资，有关部门构建了“3+3”落实框架。

第一个“3”是已经开展的三方面工作：一是出政策。落实全国促进外贸外资平稳发展电视电话会议精神，明确了加强外贸企业生产经营保障、推动跨境电商加快发展提质增效等13项政策，为外贸企业纾困，为外贸发展“减压”。二是建机制。聚焦重点外资企业和项目，建立四项机制，分别是一对一“直通车”联系机制、疫情动态快速响应机制、外商协会常态化交流机制、外籍人士语言服务机制，及时回应诉求，促进复工达产。三是优服务。指导涉疫省市，确定重点外贸外资企业名录和相关物流企业、人员名录，对生产、物流、用工予以重点保障。发挥出口信用保险作用，为外贸企业防风险、抓订单、保市场提供保障。

第二个“3”是下一步重点抓好的三方面工作：一是着力落实好已出台政策。有关部门将指导地方商务主管部门，狠抓稳外贸等政策落地见效，特别是要向中小微外贸企业适当倾斜，用足用好出口退税、信贷信保支持等政策，力争将企业综合成本降下来。严格落实外商投资法，保障外资企业平等适用各项政策，切实享受国民待遇。二是着力推动出台新配套措施，加快修订《鼓励外商投资产业目录》，进一步扩大鼓励范围。加大制造业、研发中心等领域引资政策支持力度，优化引资结构，提高引资质量。同时，还将根据新形势、新情况，做好稳外贸稳外资政策储备。三是着力稳定外贸外资企业预期，指导各地方加快完善重点外贸企业服务保障制度，加大对外贸货物物流运输畅通的工作力度，帮助企业用好区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）等自贸协定优惠政策。发挥好重点外资项目工作专班作用，回应外资企业营商便利等诉求。进一步梳理1亿美元以上外资大项目，加大招商和要素保障力度，推动项目早落地、早投产、早达产。

财政金融政策助企业纾困

贡献了大部分就业的中小微企业和个体工商户抵御疫情冲击的能力最弱，尤其服务业受到的影响严重。

然而此次措施将从留抵退税、缓交社保公积金、房产租金减免等方面为中小微企业提供缓冲空间。

涉及增值税留抵退税政策，措施指出，在已出台的制造业、科学研究和技术服务业、电力热力燃气及水生产和供应业、软件和信息技术服务业、生态保护和环境治理业、民航交通运输仓储和邮政业等六个行业企业的存量留抵税额全额退还、增量留抵税额按月全额退还基础上，研究将批发和零售业，农、林、牧、渔业，住宿和餐饮业，居民服务、修理和其他服务业，教育，卫生和社会工作，文化、体育和娱乐业等七个行业企业纳入按月全额退还增量留抵税额、一次性全额退还存量留抵税额政策范围，预计新增留抵退税1420亿元（人民币，293亿新元）。

今年的留抵退税新政策一共涉及13个行业，这些行业中的绝大多数均为受疫情冲击严重、从业人员收入锐减或者亟须政策扶持的行业，而此次出台的新政策可谓及时雨，有助于受困企业渡过难关。

截至目前，今年出台的各项留抵退税政策新增退税总额达到约1.64万亿元。德邦证券分析认为，从财政政策内容来看，财政政策主要目标是受疫情影响相对较大的行业，例如，餐饮、零售、旅游等，同时，特别注重扶持生产经营出现困难的中小企业，政策包括允许其缓缴社保费、扩充失业保险留工补助受益范围等。

已经公布的多项统计数据显示，截至目前，餐饮、零售、旅游、民航、公路水路铁路运输等五个特困行业的经营状况仍较困难。以民航业为例，今年3月以来，民航航班数量再度陷入低谷，机票收入微乎其微，而部分小航空公司连员工工资都难以保障，大批的空乘人员被迫转行，涌入了直播电商带货等新兴的行业。

值得关注的是，此次出台的扩大实施社保费缓缴政策，要求在对餐饮、零售、旅游、民航、公路水路铁路运输等五个特困行业实施阶段性缓缴三项社保费政策的基础上，对受到疫情严重冲击、行业内大面积出现企业生产经营困难、符合国家产业政策导向的其他特困行业，扩大实施缓缴政策，养老保险费缓缴期限阶段性延长到今年底。

罗志恒表示，国务院此次发布的文件跟过往相比，其明显的特点在于财政力度更大、积极发挥财政在稳定宏观经济大盘作用的节奏更快。此外，财政政策工具也更加多元。

下一步，事关促消费的财政政策，亦有券商建议，财政政策年内仍有空间，可更为直接地促进服务和商品消费恢复，个税减税是较为理想的工具，尽管当前尚无直接信号，但关注应急推出的可能性。

例如，申万宏源研报认为，能够直接给中高收入群体的居民增加收入，并较好地向可选商品和服务消费形成传导的个税减税类政策可能重回决策层视野。从2022年财政融资来源看，是能够支撑年化5000亿元左右的个税减税操作的，而且因个税税率超额累进，减税两年之后个税收入即可基本重回减税前的财政收入占比，其对财政带来的融资压力是阶段性可修复的。

措施还强调，要加快财政支出进度。督促指导地方加快预算执行进度，尽快分解下达资金，及时做好资金拨付工作。

当前，专项债发行的进度、力度和投向也值得高度关注。国务院要求，加快地方政府专项债券发行使用并扩大支持范围。抓紧完成今年专项债券发行使用任务，加快今年已下达的3.45万亿元专项债券发行使用进度，在6月底前基本发行完毕，力争在8月底前基本使用完毕。在依法合规、风险可控的前提下，财政部会同中国人民银行、银保监会引导商业银行对符合条件的专项债券项目建设主体提供配套融资支持，做好信贷资金和专项债资金的有效衔接。在前期确定的交通基础设施、能源、保障性安居工程等九大领域基础上，适当扩大专项债券支持领域。

国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长冯俏彬建议，应当适当放松专项债的使用条件，继专项债可用于资本金、可适当用于补充中小银行资本金后，对部分外部性较大、但现金流不明确的公益项目，也可在规定时间内有条件地考虑使用专项债。这样虽然不完全符合专项债的内在要求，但与调整预算、临时增加一般债所需要时间和难度相比，不失为一种可行的权宜之计。

在针对中小微企业的财政支持方面，措施提出，要用好政府性融资担保等政策。今年新增国家融资担保基金再担保合作业务规模1万亿元以上。对符合条件的交通运输、餐饮、住宿、旅游行业中小微企业、个体工商户，鼓励政府性融资担保机构提供融资担保支持。同时，加大政府采购支持中小企业力度。将面向小微企业的价格扣除比例由6%-10%提高至10%-20%。政府采购工程要落实促进中小企业发展的政府采购政策，根据项目特点、专业类型和专业领域合理划分采购包，积极扩大联合体投标和大企业分包，降低中小企业参与门槛。

自疫情发生以来，中小微企业的经营状况不容乐观，其呈现出的信贷需求不足状况日益凸显。尤其是今年4月以来，由于信贷需求偏弱，大量的流动性淤积在银行间市场。为此，措施将纾困中小微企业摆在了突出位置。

措施指出，要鼓励对中小微企业和个体工商户、货车司机贷款及受疫情影响的个人住房与消费贷款等实施延期还本付息。商业银行等金融机构继续按市场化原则与中小微企业（含中小微企业主）和个体工商户、货车司机等自主协商，对其贷款实施延期还本付息，努力做到应延尽延，本轮延期还本付息日期原则上不超过2022年底。中央汽车企业所属金融子企业要发挥引领示范作用，对2022年6月30日前发放的商用货车消费贷款给予六个月延期还本付息支持。

措施同时要求，各级金融机构加大普惠小微贷款支持力度。继续新增支农支小再贷款额度。将普惠小微贷款支持工具的资金支持比例由1%提高至2%，即由中国人民银行按相关地方法人银行普惠小微贷款余额增量（包括通过延期还本付息形成的普惠小微贷款）的2%提供资金支持，更好引导和支持地方法人银行发放普惠小微贷款。指导金融机构和大型企业支持中小微企业应收账款质押等融资，抓紧修订制度将商业汇票承兑期限由一年缩短至六个月，并加大再贴现支持力度，以供应链融资和银企合作支持大中小企业融通发展。

近日，中国人民银行网站刊发了中国人民银行货币政策司课题组报告，其中指出，再贷款再贴现工具为受疫情影响较大的行业提供差异化金融支持，有效支持实体经济恢复发展。支农支小再贷款和再贴现作为服务于普惠金融长效机制的结构性货币政策工具，能够引导地方法人金融机构加大对涉农、小微企业、民营企业的支持力度，将金融资源传导到国民经济运行的毛细血管中。

为了继续推动实际贷款利率稳中有降，国务院还要求，在用好前期降准资金、扩大信贷投放的基础上，充分发挥市场利率定价自律机制作用，持续释放贷款市场报价利率（LPR）形成机制改革效能，发挥存款利率市场化调整机制作用，引导金融机构将存款利率下降效果传导至贷款端，继续推动实际贷款利率稳中有降。

德邦证券点评认为，国务院此次出台的货币金融政策主要涉及个人贷款、加大普惠小微贷款支持力度等方面，尤其是“继续推动实际贷款利率稳中有降”这一措施表明未来仍有可能降准、降息，至少LPR下降的可能性较大。

实际上，对于后续的货币政策操作空间，多家研究机构预计，降息、降准或将提前。上海证券研究报告指出，后续货币政策或维持偏松格局，“降息、降准”或提前至今年年中前后。宏观政策仍有空间，各项政策应出尽出，加强逆周期调节。

为了进一步提高资本市场融资效率、释放支持民营企业的信号，措施指出，科学合理把握首次公开发行股票并上市（IPO）和再融资常态化。支持内地企业在香港上市，依法依规推进符合条件的平台企业赴境外上市。继续支持和鼓励金融机构发行金融债券，建立“三农”、小微企业、绿色、双创金融债券绿色通道，为重点领域企业提供融资支持。

国务院参事室特邀研究员、银河证券原首席经济学家左小蕾对《财经》记者强调，稳增长的关键是要发挥地方政府和企业在稳经济大盘中的“载体”作用。她表示，在疫情导致经济困难、部分区域物流受阻的局面下，很多中小微企业的管理者依然在坚持出差、全力干事业，这样的企业家精神令人感动，企业的创新动能将是中国经济增长动力所在。

民生“兜底”，缓解民众“急难愁”

措施最引人注目的是对民生的托底保障。

措施提出，受疫情影响的企业，可按规定申请缓缴住房公积金，到期后进行补缴。在此期间，缴存职工正常提取和申请住房公积金贷款，不受缓缴影响。受疫情影响的缴存人，不能正常偿还住房公积金贷款的，不作逾期处理，不纳入征信记录。各地区可根据本地实际情况，提高住房公积金租房提取额度，更好满足实际需要。

政府将完善农业转移人口和农村劳动力就业创业支持政策。中央财政农业转移人口市民化奖励资金安排400亿元，推动健全常住地提供基本公共服务制度，将符合条件的新市民纳入创业担保贷款扶持范围。依据国土空间规划和上一年度进城落户人口数量，合理安排各类城镇年度新增建设用地规模。拓宽农村劳动力就地就近就业渠道。重大工程建设、以工代赈项目优先吸纳农村劳动力。

此外，政府将指导各地落实好社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制，及时足额发放补贴，保障低收入群体基本生活。用好中央财政下拨的1547亿元救助补助资金，压实地方政府责任，通过财政资金直达机制，及时足额发放到需要帮扶救助的群众手中。

稳岗扩就业方面，政府出台了一系列阶段性、组合式失业保险稳岗位、提技能、防失业政策措施。国务院常务会议决定进一步加大政策支持力度，做出了新部署，提出了新要求，在失业保险方面主要体现在三个“更”字上。

一是稳岗返还标准更高。为激励企业承担稳定就业岗位社会责任，进一步优化稳岗返还政策，在前期将中小微企业稳岗返还比例由60%提至90%的基础上，考虑到部分大型企业的实际情况，此次将大型企业返还比例由30%提高至50%，支持各类参保企业应对疫情影响。

二是留工补助范围更广。为支持更多企业稳岗留工、纾困发展，拓宽一次性留工补助受益范围，由出现中高风险地区的中小微企业扩大至该地区的大型企业，同时，各省根据疫情影响程度和基金结余情况，还可扩大到未出现中高风险疫情地区的餐饮、零售、旅游、民航和公路水路铁路运输等五个特困行业企业。

三是支持扩岗举措更新。在实施稳岗返还、一次性留工补助等激励企业不裁员、少裁员政策的基础上，新增一项激励企业吸纳大学生就业的扩岗政策。对企业招用毕业年度高校毕业生，签订劳动合同并参加失业保险的，可按每人不超过1500元的标准，向企业发放一次性扩岗补助，具体补助标准由各省、自治区、直辖市确定。

中国人才研究会理事、中央财经大学政府管理学院副教授张相林告诉《财经》记者，当前，中国失业数据较为模糊，在提高就业率方面，政府可以做的事情有很多，下一步，应当更加积极地走到群众中去，开展贴近民众的就业服务。政府工作人员也需要转变工作思路、打开视野，拓宽职业教育的内涵和外延，深入社区和就业市场。

比如，中国社区养老机构缺人，部分地区中小学教师缺口较大，但是受到严监管的教培行业教师再就业困难，政府能否进行政策创新，帮助再就业群体尝试新的职业？受疫情的影响，很多人选择了灵活就业，能否通过精细化的社区管理和基层服务，开展针对性的职业教育培训？很多地方政府对于刚毕业大学生创业出台支持政策，对于已经具备工作经验的教培、房地产等行业的失业人群，能否出台相应的创业鼓励政策？诸如此类的政策调整，可为再就业群体打开新局面。

措施对“兜底”困难群众的生活提出的“干货”引起业界关注。近期部分地区已经启动了社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动相关机制，正在按程序向困难群众发放价格临时补贴。

在国家发展改革委5月31日召开的新闻发布会上，赵辰昕表示，关于价格补贴联动机制，将扩大保障范围，将此前的“四类人群”扩大到“七类人群”，同时进一步缩短了补贴发放时限。其中，补贴标准不是一个固定的金额，而是与物价上涨幅度挂钩联动，通俗讲就是，物价涨幅越大，价格临时补贴金额越高。

赵辰昕表示，下一步，国家发展改革委将加强相关工作调度，督促各地落实到位，切实缓解物价上涨对困难群众基本生活的影响。

民之生存谓民生，在“兜”住最困难群体、“保”住最基本生活的情况下，民众才有获得感、幸福感和安全感。这也是此次措施将民生之本置于救急之首，聚焦群众“急难愁”的根因所在。

勠力同行，期待中国经济回归正常轨道，运行在合理区间。

（本刊记者孙颖妮对此文亦有贡献）