陈相秒

2021年对南中国海而言，注定是不一般的一年。这一年，影响南中国海形势发展最为关键的因素——美国，迎来新的总统和决策团队。杜特尔特政府执政接近尾声，菲律宾政局正在酝酿六年一次的周期性变化。

越共十三大之后，越南的对外及涉南中国海政策的变化也将慢慢展现。此外，欧盟、英国相继出台印太地区战略。来自区域内外数十个国家的外交、军事、经济等各方面因素的碰撞，使得过去一年形势的发展，对过去及未来南中国海问题都将具有标志性意义。

2021年上半年，菲律宾对南沙群岛牛轭礁打起了主意，高调炒作中国渔船在牛轭礁停靠。菲不仅试图通过海警和海军的巡逻对牛轭礁实施控制，同时还以仲裁裁决之名，以位于其专属经济区内为由，要求中国渔船离开南沙群岛仙宾礁等海域。11月上旬，菲又高调炒作并制造了“中菲仁爱礁风波”，利用国际舆论加固其在仁爱礁“座滩”登陆舰，以实现长期非法占领的目的，用意昭然若揭。

除此之外，菲律宾对南沙群岛铁线礁的觊觎和“重返”黄岩岛的诉求从未断过。越南自2021年下半年以来，加紧在所控制的毕生礁、鸿庥岛和敦谦沙洲、景宏岛等南沙岛礁开展填海和设施扩建。此外马来西亚一直试图占领南沙群岛琼台礁。菲、越、马等国这一波岛礁占领和建设的浪潮，是继自20世纪80年代之后所罕见的。

从印度尼西亚7月下旬及11月中旬，在南沙群岛西南海域为期120天的勘探活动，以及马来西亚加紧以对外招投标形式，推进靠近南沙群岛南—北康暗沙的油气活动、菲开始重启在南沙群岛礼乐滩S72区块的油气活动，周边国家在南中国海争议区的单方面油气开发可谓如火如荼。南中国海油气勘探及开发，在20世纪70至90年代曾掀起第一波浪潮。

经过数十年的开采之后，第一批油气田都已经慢慢进入枯竭减产期。越、马、印尼都迫切须要寻找新的油气井，确保对国内经济稳定增长至关重要的油气经济收益的“不断档”。冠病疫情所带来的经济衰退，更加剧了油气经济利益诉求。正因如此，以印尼在“纳土纳”区块的开发为标志，南中国海周边国家已掀起了新一波争议区单边油气勘探开发浪潮。

在冷战结束后很长一段时期，南中国海地区出现“强、弱，显、隐”两种安全架构并存的局面。美国自1992年退出菲律宾苏比克湾军事基地，虽仍保留在新加坡和泰国的前沿部署，但在南中国海地区的军事存在已大为减少，比之东北亚地区更是无足轻重。然而，美国对南中国海地区安全事务的影响并未因此而减弱，凭借无人匹敌的军事实力和国家能力，依然维持本地区安全秩序背后主导者的角色。

相比美国的“强的隐性存在”，亚细安以“亚细安方式”构建起来的地区安全架构，虽通过亚细安地区论坛、东亚峰会等多边机制，维持地区中心地位，但长期因困于组织结构的松散性及自身能力的局限性，表现出“弱的显性存在”特征。

但2021年以来，美国拜登政府两度召集四国领导人会议，并把南中国海问题作为重要课题，“四国安全机制”不仅再次升级，同时还把南中国海问题纳入美日印澳高级别磋商议程。9月15日成立的“美英澳”三边安全伙伴关系，是冷战结束以来亚太地区出现的第一个传统意义上的联盟，其覆盖范围包括了南中国海在内的广泛西太平洋地区。美英两国将在三边安全同盟框架下，为澳大利亚提供八艘核动力潜艇，南中国海毋庸置疑是重要覆盖区及活动场所。

此外，美与越、菲、印尼日益强化的双边安全关系，以及同英国、法国、德国、新西兰在南中国海的多边安全合作，这些都构成了以美国为中心的地区安全同心圆的一环。其中，2021年7月菲撤销废除《部队访问协议》、8月美国副总统哈里斯访越时，美越就涉南中国海安全合作达成系列共识；美印尼开启包含南中国海议题在内的“战略对话”等，都是这一环节的重要表现。

以“四国安全机制”和“美英澳”联盟为中心，美国以南中国海周边国家为重要支撑，与域外盟友和伙伴合作为辅助性作用的边缘环节，这一同心圆已经撕裂了亚细安所主导的地区安全架构，同时也标志着美国以广泛的双、多边合作为基础的地区秩序发生了变化。这种同心圆结构使得地区安全架构“碎片化”，同时以中国为竞争对象的目标表明，这一结构有更强的“对抗性”。

美国2021年在南中国海对中国的航行自由行动（五次）、空中抵近侦察的次数都有所减少，但美军平均每一两个月派遣至少一个航母打击群进入南中国海，同时美国防部还提出了“太平洋威慑”和“综合威慑”等新的作战理念。此类迹象表明，正如防长奥斯汀所说的，美国正策划在南中国海构建足以令中国相信的威慑力。

根据美国国防部编制的2022年国防预算，美军将在太平洋地区增加部署潜艇、导弹等各类旨在提升威慑力的武器系统。英国派遣伊丽莎白女王号航母编队穿越南中国海，及在太平洋地区常态部署驱逐舰，以及法国、德国、新西兰等国舰船进入南中国海，都显示配合美国构建针对中国的威慑体系的信号。

确保对手相信并接受的“威慑”正成为美国等各方的目标，也是未来南中国海安全形势发展的主线。这也正是为什么拜登一方面于11月15日在同中国国家主席习近平线上会晤时，提出建立“护栏”和避免竞争滑向冲突的想法，另一方面又在南中国海大秀“肌肉”的逻辑所在。

总之，如果以2002年到2012年这段相对平静期为分界线，在此之前南中国海已经历了20世纪70年代初到世纪末的动荡期，2012年以后的南中国海又迎来另一个动荡期。

总结历史不难得出这样的结论，这种周期性的变化通常会持续相当长的时间。2021年是转折点，但南中国海形势持续升温是否已到达最高点，目前尚难下定论。中国与南中国海沿岸国家应从历史中汲取教训，避免重蹈覆辙，为未来海上形势发展创造更多积极因素。

作者是中国南海研究院副研究员

2021年是转折点，但南中国海形势持续升温是否已到达最高点，目前尚难下定论。中国与南中国海沿岸国家应从历史中汲取教训，避免重蹈覆辙，为未来海上形势发展创造更多积极因素。