当特朗普于2025年上台后，行政部门在“国家安全”的幌子下宣布“紧急状态”，并采取非常措施的能力和意愿可能会大大增加。

在美中贸易战不断升级的2019年8月，时任美国总统特朗普发布一系列推文，要求美国企业“立即开始寻找……中国以外的替代方案”，并将生产移回美国。这一要求导致股市暴跌，并令与中国有业务往来的美国企业感到担忧。

虽然特朗普的立场最终有所缓和，但这一威胁凸显一个令人不安的、也是世界在他即将重返白宫之际所必须面对的现实：总统有权与全球第二大经济体断绝联系，而且只要一时兴起就可以这么做。

在以明显优势击败副总统哈里斯之后，特朗普以冲动粗暴手段处理外交事务的幽灵似乎正在逼近。如果说他的过往行为预示着些什么，那就是美国企业界或许很快将面临另一轮针对中国的反复无常、高风险操弄（说不定还会更糟）。

美国宪法将外交事务的权力同时授予总统和国会，这一精心安排旨在通过立法监督，约束行政部门的自由裁量权。但近几十年来，这一平衡状态发生巨大改变。外交政策现在几乎完全集中在行政部门，且基本不受任何制约。政治学家认为，这一趋势是党派偏向性上升，以及国会专业知识下降的结果。由于两党都倾向对华采取强硬手段，特朗普将拥有更大的自由去打击中国。

与此同时，“国家安全”一词已被证明具有极大的解读空间，含义远远超出国土安全和网络安全等传统关切，如今涵盖从跨境数据流动和供应链漏洞，到保护那些被认为过于重要，而不能被外国竞争对手主导的行业等所有内容。

这一宽泛定义使总统能够采取10年前所无法想象的行动。特朗普及继任者拜登所采取的一些措施包括：制裁华为和中兴；下架TikTok；阻止中国投资某个手机约会应用；发起备受争议、主要针对在美中国科研人员的“中国行动计划”；对中国实施半导体禁运；限制美国对中国人工智能和量子电脑的投资；以及最近对中国产电动汽车和电池征收100%关税。

许多这些激进政策只应在紧急状态下实施。但“紧急状态”的定义也被大大扩展，现在还包括遏制中国崛起。当特朗普于2025年上台后，行政部门在“国家安全”的幌子下宣布“紧急状态”，并采取非常措施的能力和意愿可能会大大增加。

虽然美国法院有权审查总统权力（正如它们阻止特朗普下架TikTok和微信一样），但对外交政策的监督却有限。尤其是在国家安全问题上，联邦法院历来都相当顺从，且当国会和总统意见一致时更是如此。最近通过的TikTok法案说明，国会如何可以在司法裁决限制下，迅速夺回行政权力。结果是，TikTok和其他中国企业得不断应付行政部门的反复敌对态度，就像一场无休止的打地鼠游戏。

具有讽刺意味的是，美国总统的权力集中，与美国领导人严厉批评的中国治理模式如出一辙。正如我在《走钢丝：中国如何监管科技巨头和治理经济》（High Wire: How China Regulates Big Tech and Governs its Economy）一书中所述，过去10年中国政治权力的巩固，往往导致政策大幅波动，损害投资者信心，抑制创业精神。中国政府最近的一些失误，即从冠病疫情应对不当到对科技和房地产行业的针对，再到如今对日益严重的通缩风险反应迟钝，都应成为前车之鉴。

同样，美国也已开始感受到对华敌对政策所带来的意外后果。“中国行动计划”导致中国优秀科学家大量外流，其中许多已返回中国。与此同时，美国严厉制裁和出口管制的效力正在减弱。华为最初在这些措施下举步维艰，但最近却在国家支持和实现自给自足的坚定决心下蒸蒸日上。美国遏制中国的努力，有可能造就一个更加坚韧的对手——它正因为受到针对性压制而变得更加强大。

然而，美国政府机构非但没有重新评估强硬策略的效力，反而变本加厉地实施制裁和限制。即使臭名昭著的“中国行动计划”已被“终止”，但仍以一种几乎不加掩饰的形式继续存在。

至今为止，关于中美竞争的讨论，大多将中国崛起视为美国政策转变的主要催化剂。但这一观点忽略一个关键点：这场冲突也可以追溯到美国外交政策制定中的民主缺失。如果美国采取日益极端的措施来遏制中国（第二个任期的特朗普政府很可能会这么做），它就有可能扩大这种缺失状态，并成为自己所反对的政体。

作者是美国南加州大学法学教授

英文原题：Trump vs. China, Round Two

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