建立欧洲计划所需的额外官僚机构，往往超过规模经济的潜在收益。欧洲多国的项目合作比较典型的特征就是拖延，这被视为欧洲国防工业政策调整的一大障碍。

2023年，欧盟公布了有史以来第一份《欧洲国防工业战略》，提出欧盟须要加强欧洲国防技术和工业基础（EDTIB），加强欧盟国防工业能力建设愿景，旨在更好地应对不确定的未来。2024年初，欧洲两个老牌大国法国和英国相继宣布，推动国防工业进入“战时经济”。

冷战结束以来，欧洲各国对军事装备的需求急剧下降，国防工业能力也相应地下降。俄乌战争暴露了欧洲国防工业能力的短板，原先设定的有效“及时”交付，变成为了实际上的“不及时”。因此，包括欧洲国防工业能力在内的一系列国防工业政策亟需调整。然而，欧洲国防工业政策调整能否改善其安全状况，值得观察。

从冷战结束到2014年俄罗斯吞并克里米亚，欧洲国防预算连续多年下降，不可避免地导致欧洲国防工业能力缩减。冷战期间，欧洲各国政府愿意为一定程度的国防工业产能过剩提供资金支持，以确保可以获得打大规模战争的装备和弹药。冷战结束后，欧洲国防工业别无选择，只能做出降低产能的决策。

缺乏应对大规模战争准备

欧洲在向乌克兰提供武器装备和弹药方面存在困难，这表明欧洲国防工业在武器和弹药生产方面，没有准备好支持大规模战争。欧洲各国政府在供应和武装邻国的能力方面存在重大缺陷，更不用说自己打一场大战了。

国防预算的减少意味着，即使像德国这样工业化大国，也已经失去了一些生产能力。此外，还受到人员短缺和采购流程缓慢的阻碍。虽然法国宣布推动国防工业进入“战时经济”，但仍然存在相互矛盾的地方：一方面需要“战时经济”，另一方面因为没有新的采购计划，法国国防工业生产能力并没有增加。只有有了更高的生产能力，才会有相应的回报。许多国家已经宣布大幅增加国防开支，旨在解决长期存在的能力短缺问题，支持军队现代化，补充库存，并填补因向乌克兰援助装备和弹药所造成的缺口。然而，欧洲目前的国防工业能力，在短期内难以满足这种不断增长的需求。

欧洲存在严重的国防工业能力不足的问题，难以迅速增加或恢复生产。

一是供应链所需时间拉长。重启处于休眠的生产线需要一定的时间，一套武器系统，一种原料，两到三年的交货时间已经成为常态。制造坦克装甲的专用钢材，需要8至12个月才能交付；而用于制造坦克的某些电子元件的交货时间更长，长达24个月。从订购到交付非制导155毫米炮弹的时间为10至20个月，而制导炮弹则为24至36个月。这些越来越长的交货时间拉长了供应链战线，造成供应链瓶颈。

二是提高产量面临困难。长期以来，欧洲各国为了应对国内和核心出口市场的低需求水平，工业产能已经缩小。提高产量涉及扩大设施和招聘额外的技术人员，既昂贵又缓慢，即使是生产炮弹等相对简单的武器系统，也具有挑战。对于已经长时间不生产的产品，重新开始生产通常更是困难和成本高，任何被封存的设施和工具，都可能须要升级和翻新，某些部件可能已过时，须要重新设计，比如：豹1和豹2坦克要恢复生产，一些备件已经不能再用，某些组件必须手动维修，因此恢复生产前期工作就长达6个月。

行动上缺乏急迫感

欧洲国防工业政策调整可能会在国防生产、采购和运营方面进一步分裂欧洲人。

在俄乌战争背景下，欧洲目前呼吁填补缺口和增加库存，但这并不能提供足够的政治方向和规模，来维持欧洲国防工业的生存。核心挑战主要集中在两个层面：

第一，没有产生真正变革思维和政策行动。近年来，美国“重返亚洲”的信号越来越强，并且美国大选对欧洲防务带来很大的不确定性，如果特朗普当选，甚至扬言要退出北约。从逻辑上讲，美国将相应地减少在欧洲防务中的作用，并期待欧洲国家加强行动。随着这种状况越来越清晰，欧洲需要政治思维的划时代转变，同时大幅增加国防开支，并重新树立公众对强大国防需求的支持。这些要求目前看起来都没有得到保证。

尽管欧洲须要调整国防工业政策，但尚未实现对军队进行重大资本重组或大规模采购以解决能力差距，言辞多于行动。这表明，尽管俄乌战争发生在北约边界上，但欧洲各国政府尚未将其视为对北约领土的现实威胁。宣布欧洲正在转向战时经济似乎为时过早，甚至牵强附会。至少在西欧，几乎没有证据表明，政府正在竭尽全力为战争做准备。他们没有将国防开支增加一倍、重新部署主要资源、增加军队招募或征用工厂等。欧洲和平时期的思维方式可能已经根深蒂固，欧洲需要的不仅仅是因受一场战争影响而调整国防工业政策，而是真正的变革性思维和政策行动。

第二，没有明确的合作意向。中欧和东欧的大多数国家严重依赖美国的武器装备，这使得它们对欧洲内部防务合作的意愿降低。并且，建立欧洲计划所需的额外官僚机构，往往超过规模经济的潜在收益。此外，欧洲多国的项目合作比较典型的特征就是拖延，这被视为欧洲国防工业政策调整的一大障碍。

尽管西欧国家更多地参与欧洲防务合作，但从没有明确的潜在合作领域。相反，俄乌战争导致欧盟合作中的一些关键利益相关者，更加依赖主要来自美国现成的武器系统，德国购买F-35战机就是很好的例证。因此，俄乌战争似乎不会给欧洲国防工业合作带来新的动力。

欧洲国防工业政策调整，目的是要其国防工业设施对各种能力进行整合，每种能力都满负荷运转，向所有欧洲国家供应，并出口到欧洲以外的国家。这些国防工业设施分布在欧洲各地，以便相当多的国家能够分得一杯羹。因此，在保障系统良好运作的同时出现了既得利益，显然这样的布局很难做到利益平衡。

未来的欧洲防务

短期内，资金缺乏和体制结构混乱，不会促进国防工业投资最大化，欧洲国防工业政策很难取得比较好的成效。然而，从长远来看，目前与国防工业相关的研发主要集中在国家层面，与各国的发展有很多重叠的地方，这将大大提高欧洲国防工业和技术基础。虽然欧洲当前还没有表现出一致的、连贯性的愿望，但至少为欧洲各国提供一个机会，让它们思考欧洲到底需要什么，以及欧洲可以做些什么来使得世界和欧洲本身更加安全。

在某种程度上，欧洲严重误解了俄罗斯的意图和野心，导致对俄罗斯现任领导层的幼稚态度。当务之急，是欧洲要重建对俄罗斯和后苏联空间作为政治和社会领域的了解。只有这样，才有可能找到解决战争根源的有效办法。欧洲还必须应对俄罗斯以外的其他威胁，欧洲安全现实和复杂性的绝大部分内容，是要面对风险和威胁格局的多样化。

欧洲防务是一个开放的体系，美国、俄罗斯和乌克兰只是欧洲防务的参变量，但40多个欧洲国家是这个体系的自变量。要使未来的防务路径更加欧洲化，核心问题是欧洲防务须要在国防工业能力、战略前景等方面达成共识，形成高度相互依存。

作者是香港国际问题研究学者