来源：香港01

作者：凌益琛

中国国家主席习近平月初来港出席第六届特区政府就职典礼时总结实践“一国两制”经验的“四个必须”，其一是“必须保持香港的独特地位和优势”，当中包括“保持普通法制度”。习近平罕有谈及香港普通法，被视为延续香港法治优势的保证；不过，回归25年来，基于陆港两地的法治理解和法制差异，也确实衍生不少争议，例如沿用普通法的香港认为“法治”要体现“以法限权”，而沿用社会主义法制（亦被称为“大陆法”）的内地则把“法治”视为“治理工具”。香港处于两个法系的交汇点，《基本法》也被视为两种法制的纽带，来到“五十年不变”的下半场，必须抱着互相尊重、包容和认识的态度，才可以避免更多不必要的冲突。

回归前后已见法律争议

1984年，前国家领导人邓小平向香港工商界访京团等人谈话阐明“一国两制”构想，特别提到“法律基本不变”属于中国对港“五十年不变”政策的范畴。这点其后被写入同年签订的《中英联合声明》第3条，即中、英两国同意香港“现行的法律基本不变”。1990年公布的《基本法》第8条更具体规定“香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除同本法相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改者外，予以保留。”来到今天“五十年不变”走过了一半，香港法律无疑有了很多变化，在此期间也发生过很多次围绕《基本法》与特区法律的争议。

早于香港真正回归之前，这类纠纷就已经出现。《基本法》的草拟过程固然牵涉多个法律观点冲突，但起码它还是生成了一个能为各方接受的文本，中、英两国亦同意让殖民统治下的立法局经“直通车”安排直接转成特区立法会。然而，1992年履新的港督彭定康推动立法局地区直选单议席单票制、功能组别“新九组”等政制改革，使得中方决定“另起炉灶”委任临时立法会来作为替代。结果1995年选出的末届立法局无法按照原有“直通车”安排顺利过渡，而它在两年任期期间所通过的本地法例，不少在回归后随即遭临时立法会推翻。

临时立法会的成立乃时势所迫，因此其法律基础在回归前后不时遭受质疑。讽刺的是，特区法院后来肯定临时立法会的法理地位，却又导出另一场更大的争议。事缘《中英联合声明》与《基本法》原先对香港永久性居民定义太阔，特区政府回归不足十天便向临立会提出修订《入境条例》来堵塞漏洞，岂料受影响的家庭入稟申请司法覆核，还连带质疑临立会作为特区立法机关的合法性。1999年，终审法院裁定了临立会与《基本法》相符，但同时认可港人在内地所生子女即使非法来港亦拥有居港权，而且主张法院有审核全国人民代表大会及其常务委员会行为符合《基本法》与否的权力。

中央与香港政府自然无法接受法院的见解，国务院应时任行政长官董建华的报告提请全国人大常委会解释《基本法》相关条文，寻求推翻终院裁决以避免对香港社会构成严重压力，由此产生首次“人大释法”。在这之后，香港法院审理其他相关案件时大致都跟随“人大释法”内容，并且承认全国人大常委会的释法权力跟普通法制度由法院解释法律的习惯不同。不过，特区政府可以经国务院提请释法一事未见于《基本法》，甚至主要依照内地法规做为根据，事件难免引起部份港人质疑破坏“一国两制”，为日后更多的类似纷争埋下伏线。

重大纠纷多有政治背景

包括法律界或政界人士在内，回归之初的港人对中国法律比较欠缺认识，这就使得相关问题十分容易染上政治色彩。最具象征性的事例是《基本法》第23条，它明言特区应该自行立法禁止各项危害国家安全罪行。2003年港府为此提出条例草案，虽然实际上不像当时个别意见批评那样是想将大陆刑法引进香港，无奈推动立法的过程在时间上紧接居港权争议与首次“人大释法”后，公众对内地法制尚存一种未知的恐惧，加上官方的咨询与解说不足，同年又有“沙士”疫情、问责官员丑闻等事激化市民不满，最终法案具体内容几近乏人问津，却有数十万计民众出来示威游行反对。立法被迫搁置，至今一直都未完成。

和反对《基本法》第23条立法一同提出的，还有争取2007年行政长官及2008年立法会议员由普选产生。因为两者的普选目标与产生办法均在《基本法》有规定，故此这个议题同样属于法律争议。2004年4月，全国人大常委会主动作出第二次“人大释法”，明确规定香港特区政制改革的“五部曲”程序，此外又审议了董建华就有关事宜的报告，继而决定2007年与2008年不会实行普选。跟居港权争议时期相似，《基本法》未记载的全国人大常委会主动释法让一些港人感到困惑，尤其释法内容与期望的落差更令他们愈趋敌视“人大释法”，遑论深入理解背后的内地法律理据和逻辑。

政制改革讨论后来持续了很长一段时间，2010年在各方协商下曾经让2012年的选举办法有过进展，2014年全国人大常委会本来亦决定了2017年后香港可以实施行政长官普选，可是它在设计《基本法》条文所要求的提名委员会时完全参照既有选举委员会机制，于是又被反对人士视为“落闸”，从而触发了当年极大规模的群众运动。由此可见，受到议题性质与社会环境的影响，香港法律问题往往被政治化，港人对内地法制的不认识或不信任则进一步加剧了矛盾纠纷。较近期的广深港高铁西九龙站“一地两检”争议与反对《逃犯条例修订草案》运动，归根究底也是类似性质。

两制协作需要双方互信

当然必须指出的是，同类争议并非全都来自香港一方。譬如2016年有立法会议员宣誓就任时不获接纳，律政司向高等法院就立法会主席允许他们重新宣誓的权力提出司法覆核，但全国人大常委会于案件进入司法程序中途就再度主动释法，基本上促使法院一定要判决港府胜诉。又如2019年高等法院裁定《紧急情况规例条例》部份条款不符合《基本法》，全国人大常委会法制工作委员会对此“表示严重关切”，其发言人甚至表示相关问题“只能由全国人大常委会作出判断和决定”。以上两件事情皆对香港法律界产生了颇大震荡，并且或多或少反映了中央对香港法院的不信任。

无论在法律抑或是其他层面，“一国两制”里的“两制”肯定需要有良性互动与协作，回归二十五年来也不是没有这样的案例。2008年刚果民主共和国即将收取一笔准入费，其债权人入稟要求使用该笔款项抵偿，刚果依据“国家豁免权”提出免起诉声请。案件关键在于香港回归以后采用“绝对豁免”还是“限制豁免”，高等法院上诉法庭曾依“限制豁免”判决刚果败诉，直到2011年终审法院提请全国人大常委会释法才确认中国与香港是“绝对豁免”，成功解决掉一个复杂的法律问题，前律政司司长黄仁龙形容其间“中央及特区，包括终审法院……体现了忠于《基本法》及法治的精神”。

国家主席习近平日前访港讲话征引《荀子．修身》的“行而不辍，未来可期”，其后又称“一国两制”必须“长期坚持”和中央政府支持香港“保持普通法制度”，坊间有人解读为是代表“一国两制”的期限将不止于“五十年不变”，但若想“一国两制”下两个迥异的法律体系健康运作，双方明显有必要加强互相认知、谅解和信任，并且尊重彼此差异。另一方面，回归以来众多法律争议，有相当一部份肇源《基本法》本身的条文未够清晰详尽，初年为免损害权威而不轻言修改可以理解，可是如果未来真要长久“行而不辍”的话，“法律基本不变”恐怕就不能僵化地理解为保持《基本法》正文不变，而是需要开始考虑如何修补当中缺漏。