洪奇昌

大陆政府中央军委主席习近平6月13日签署《军队非战争军事行动纲要》（MOOTW，military operation other than war）；同时中国外交部发言人汪文斌宣称中国对台湾海峡享有主权权利与管辖权，否认台湾海峡是国际水域。此两大政治动作对台海情势的意涵与影响，值得台湾与印太区域国家关注：

第一、非战争军事行动适用对象包含、但非仅针对台湾。

若简单将《纲要》的宣布与北京将对台发动武统挂钩，则此政治逻辑太过跳跃。毕竟北京对台军事战略是“首战即终战”，俄乌战争的教训对北京而言是最好的借镜，一旦用兵就必须迅速且压倒性地全面击溃台湾，不容许台湾喘息或留给他国势力介入的机会。换言之，倘若非战争军事行动是针对台湾的低强度冲突武力运用，不但可能扩大冲突时间与牵连更多国家，更有违“首战即终战”的原则。

因此从宏观视角观之，我们可将《纲要》理解为大陆政府中央“依法治军”方针的具体措施之一，这是2012年大陆政府十八大以来就持续推进的广泛军事立法工程。

虽然《纲要》全文尚未公布，过去大陆政府中央军委对非战争军事行动也没有明确定义，但按照解放军过去作为，和这次中国大陆官媒的说明，《纲要》目的是“化解风险挑战、应对处置突发事件，保护人民群众生命财产安全，维护国家主权、安全、发展利益，维护世界和平和地区稳定”。

也就是说，《纲要》的意涵在于北京将非战争军事行动准则进一步制度化，包含了中国大陆“党政军警民”协同执行对内“应急处突（应对紧急事件和处理突发事件）”，如：抢险救灾和维稳；以及对外执行军事、外交行动，如：主权维护、人道援助、护航、撤侨和反恐维和等行动。未来中国军警民协同行动将以《纲要》为法源法律依据，为其在台海乃至于东海、南中国海，或远洋区域的行动建立合法性与正当性。

第二、《纲要》搭配“台海内海说”应是习近平新时代对台总体方略的一环，既有法律战的效果，也暗示未来台海情势会有更多与更细致的“灰色地带”冲突。

可预期：在解放军海军走向远海的方针下，中国将逐步透过海警和其他海上执法单位，常态执法，落实“台湾内海化”主张。

北京将台海内海化并非一朝一夕之举。2012年黄岩岛（菲律宾称斯卡伯勒浅滩）和钓鱼台（中国大陆称钓鱼岛、日本称尖阁诸岛）事件后，随后几个进展：一、2013年整并各个海上执法单位成立中国海警；二、2015年正式将“近海防御”海军战略调整为“近海防御、远海护卫”，中国海军活动扩大到西太平洋；三、2016年将民兵划入中央军委国防动员系统；四、2018年确定中央军委直接领导武警，并将海警划归武警；五、2019年海军战略进一步调整为“近海防御、远海防卫”，强调解放军海军在远海常态活动；六、2021年初中国《海警法》明确了海警在“管辖海域”执法的职责，所谓“管辖海域”若按照中国官方主权的认知，自然也包括台海。

从前述中国党政军警民整改脉络可发现，过去10年，海军与武警的分工已渐成制度，未来中国在西太平洋的海洋战略应是：海军推进由第一岛链至第二岛链，海警负责近海执法或其他确保中国主权利益的行动。这样的做法对北京而言，成本效益最高：

一、对主权争议区域内的冲突形式作更细致的界定，更好拿捏力度、控管风险。中国海警虽是中央军委直接领导，虽然国际对海警属于“军”或“警”身份观点不一，且相较于解放军，以“维权执法”为名义的海警，在争端海域执行任务较不容易升高冲突强度。

二、由武警所属的海警在争议海域执法，形同宣告该执法区域本就属中国的行政管辖范围，并没有领土主权争端存在。过去中国无论在南中国海或东海都积极透过海上执法单位巡弋，主张争端海域属于中国的管辖海域。日本也同样坚持扩大海上保安厅在钓鱼台巡视的规模，由此可见海上执法单位在维护主权的重要意涵。未来北京可能以《纲要》为法源依据，将台海冲突归属为境内争端，进一步将对台军事行动合理化、正当化。

综上可预期，未来北京在台海的行动会有更多不同程度的“灰色冲突”，例如海上民兵与渔船包围台湾离岛或封锁港口、海警船执法超越海峡中线、海警船舰逼近台湾军舰等情事。有鉴于此，今年3月台湾海军“海强操演”，海巡舰首次实行“平战转换”入列参演，实为一大进展。但反观中国大陆海警过去10年在争议海域的行动经验，以及2018年即首次在西沙群岛组织海军、海警和海上民兵的军警民编队等发展进度，台湾海防能量还有极大加强空间。未来如何整合海军、海洋委员会（尤其辖下海巡）以及民间资源，以因应北京“台海内海化战略”下的各类行动，自应是台湾政府不容忽视的课题。

作者是台湾海基会前董事长