美国国务卿布林肯历经多回波折，终于出访中国大陆与北京高层对话，并且顺利获得习近平接见。不论真实沟通结果是否如意，至少在表象上，双方都有意改善互动关系，并且管控紧张情势，避免走向冲突。但布林肯在公开记者会上，还是不讳言，虽然经过努力沟通协商，仍然无法恢复双方的军事沟通管道，其中窒碍难通的真正原因何在？

2018年9月20日，美国国务院对外宣布，依据美国国会所制定之《以制裁反击美国敌人法案》（Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act），制裁在2017年向俄罗斯购买10架苏35战机，以及2018年采购S-400地对空导弹系统过程中，负责相关决策的时任中央军委装备发展部部长李尚福。

其实，当时宣布制裁中央军委装备发展部以及李尚福本人的所列项目，包括禁止申请出口许可以及运用美国金融系统，并将制裁对象列入美国财政部特别指定名单（Specially Designated Nationals and Blocked Persons List），禁止美国公民与制裁对象建立与保持商业往来关系；基本上仅止于宣示立场之表面文章，根本就无法产生任何所谓制裁或是遏制作用。

当初特朗普在法案通过，并要求其签署让法案生效时，就毫不保留地指称美国国会滥权立法，所以在签署时还附带发出声明，严厉指责法案内容存在极度严重缺陷。许多美国友邦亦认为制裁涵盖范围过于广泛，有可能影响该国企业与受制裁对象进行正当贸易行为。

制裁李尚福法理逻辑难解

衡情论理，美国所采取的制裁措施确实在法理上存在问题。李尚福依据职务执行各项公务的行为，基本上与其个人无关，不论购买任何军备产品，亦不是由李尚福个人资金来买单，而是由中国国家预算支付。假若将李尚福个人或是中央军委装备发展部列入制裁对象，美国政府更应当制裁整个中华人民共和国，因为不论是个别决策者或是购案执行单位，都是在落实国家政策。美国国会订出此种法案，法理逻辑确实让人难以理解。

美国总统拜登今年5月出席日本广岛七国集团峰会，在回应媒体询问时，失言声称正在考虑解除李尚福的制裁措施，事后又由国务院出面透过媒体加以否认。尽管如此传送政治信号却又出尔反尔，还是会让北京有某种程度的期待。不过，等到香格里拉对话时，华盛顿却毫无动静，自然就会让北京觉得美方缺乏诚意，因此继续拒绝在香会期间与美国国防部长奥斯汀展开会晤协商，双方的军事沟通管道，自然更难以就此重启。

当然，华盛顿希望能够恢复军事沟通管道，所以不断透过释放双方军事机舰迫近的现象，打算诉诸国际社会舆论来压迫北京就范。但就此等宣传战的政治操作效果来说，其实并未构成任何舆论压力，所以北京虽然在外交沟通管道方面愿意保持对话，却认为军事沟通管道并无急迫性，因此布林肯出访北京，在此议题上自然会无功而返。

说实在话，过去10余年来，美国国会不断限缩美军与解放军交流范围，透过多项国会立法限制美军与解放军互动交流项目。就解放军立场来看，假若摆出将解放军当成假想敌态势，又透过立法内容不断去彰显潜在敌意，各项军事交流活动刻意排挤解放军参与其事，此时又何必去用热脸贴冷屁股，刻意要维持与美国军方的沟通管道？

北京与华盛顿军事交流关系走到此种地步，实为长久累积的对立情绪，冰冻三尺非一日之寒。加上以往多项交流切磋活动，都在国会立法限制下无法延续，整个军事交流已只剩个空架。此种徒具虚名之军事外交关系，自然无法让解放军动心，采取积极态度与美军建立交流互动关系。

美国务院与国防体系意见相左

从另一个角度来看，美国国务院官僚体系向来在对外政策上，会常与国防体系官员产生意见相左、政策运作矛盾现象。目前北京刻意保持与美国国务院专业外交体系沟通管道，就管控危机避免误解误判来说，其实亦可顺利传递所希望表达之政治意图与信息。

所以，美国国务院外交专业官僚目前在面对北京交涉上，确实会比五角大楼国防军事官僚占有优势。此种差别待遇，对美国国务院来说，其实相当有利。目前双方军事交流可供运作范围相对有限，北京方面兴趣不高，美国国务院官僚体系自然相当理解。在台面上，对于无法恢复军事体系高层沟通，自然还是要讲些场面话，但积极认真推动恢复关系程度高低，确实值得怀疑。

总而言之，北京与华盛顿的军事交流与沟通关系，确实存在障碍，但相关紧急通联管道，加上相互通报重大演训活动之运作机制，应当还是顺利运作无碍。观察目前两方内部政治氛围，希望让军事交流破局的人，远多于希望能恢复原状重启对话，要想回到当初双方军事外交蜜月期，恐怕困难重重，概率甚低。

作者是台湾中华战略学会资深研究员