在中国政治中，自古至今，对政策执行者（无论是中央官僚还是各级地方官员）来说，存在着两种责任，这两种责任的平衡关乎着国家的治与乱、和谐与冲突、发展与滞涨、整合和分裂。

第一种责任就是平常所说的“对上”的责任，就是对中央政府或者上级政府的责任；第二种责任就是平常所说的“对下”的责任，就是把官员自己所辖的地方发展好和管理好的责任。相应地，两种责任也产生了两种“忠诚”，“对上”的忠诚和“对下”的忠诚。

在任何社会，“对上”负责的重要性是不言而喻的。不管什么样的政体，不管什么样的时代，上下级之间都存在一个秩序，没有这个秩序，就称不上是政体。上下级秩序尤其对中国那样大的国家来说尤其重要，没有这个秩序，命令无以执行，政策无以实施，更不用说是国家的整合了。在当代中国，这种责任也经常被称为“大局意识”或者“大局观念”。

应当强调的是，“对上”责任并非是对任何一个领导人本人的责任，而是对上级领导人所代表的利益的责任。不过，在实践中，这两种利益有时候并不容易区分，“对上”责任被理解成对领导人个人的责任，“对上”忠诚被理解成对领导人个人的忠诚；一旦这样，就不仅会导致上下级之间的人身依附，同时更重要的是失去了对整体利益的追求和忠诚。

“对下”的责任更为重要，因为简单地说，“对下”责任是“对上”责任的基础。中国在理论上是中央集权制国家，这决定了无论是官僚机构还是地方政府都被视为是中央的派出机构，仅仅是中央政策的执行者。

不过，这种看法并不那么科学，因为中国地方的差异性巨大，就需要地方官员发挥主观能动性，根据地方的条件来制定地方政策或者修正来自中央的政策。尽管一个国家并不是各个地方的简单相加，但如果地方发展和治理出现问题，国家总体肯定是要出问题的。

不难理解，就国家总体而言，“对上”和“对下”的两种责任不仅不是矛盾的，而且可以有高度的一致性。就中央和上级来说，尽管要着眼于国家整体利益，但国家的整体利益需要通过地方政府或者各级官僚机构来实现；对地方来说，局部利益也同样重要，只要是在国家整体利益的构架内来追求局部利益和管理局部，那么整体利益自然就可以实现。

就政策执行者来说，如果光“对上”负责，那么地方利益和地方差异性必然被忽视，发展和管理必然会出现问题。在中国这样的中央集权制国家，光“对上”负责的可能性远远大于光“对下”的可能性。人们可以理性地假定，官僚和地方官员必然会牺牲部门和地方利益，来满足中央和上级的利益，因为官僚和地方官员的升迁取决于中央和上级，而非同级官员和老百姓。

更为重要的是，在这样的情况下，官僚和地方会出现“懒政”，他们不用发挥主观能动性，光做一些会使中央和上级“高兴”的事情就行了。这样，政绩工程、假信息、瞒上欺下等现象必然盛行起来。

但如果官僚和地方官员光“对下”负责，不能“对上”负责，地方可能发展了，但整体利益甚至国家的统一也必然产生问题。历史上，这样的情况也层出不穷。每当中央政府弱化，尤其是王朝解体的时候，地方必然产生封建割据。

1930年代的军阀割据时代，一些地方的经济发展和治理也相当好，但国家整体利益则荡然无存，不仅内战不断，更无能力对付外敌。

集权与分权之间的关系难以处理

因此，对中央执政者来说，一个极其重要也极其难以处理的就是集权与分权之间的关系，太集权和太分权都会出现灾难性后果，理想的则是实现两者的相对平衡。如上所说，如果太集权了，就会导致官僚和下属只承担“对上”的责任而忽视“对下”的责任。

官僚和地方官员就会盲目地顺从中央和上级，不知道如何有效地对地方进行治理，时间一长就会出现非常糟糕的局面。

历史上，宋朝开始中央集权，导致地方官员不用通过自己的思考来做事，同时地方权力也不足，遇到困难和危机时高度依赖中央，没有自救的力量。因此，蒙古人一打进来，各地方没有力量自我保护，皇朝就轻易解体，并且再也没有力量来恢复元气了。相

比之下，唐朝比较分权，地方力量比较强大，地方官员的责任也相对较大。尽管也发生了“安史之乱”这样的危机，但之后各地仍然能够比较快地恢复过来。