郑永年专栏

中共十九大通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，这是中国改革开放以来，第一次把中共和国家机构一同考量的改革。无论对中共还是对政府而言，都有深远的意义。

此前，中国经历了多次机构改革，但都是国务院机构改革，或者说体制改革。每一任新总理都要进行一次重大的改革，因为总理主要负责社会经济事务，其所主导的改革只能称为体制改革，甚至只是经济体制改革。这种称谓实际上已经反映出改革的局限性。尽管中共的机构这么多年来也发生了巨大的变化，但党口的改革从来没有提上议事日程。一旦涉及中共的改革，就会变成敏感的政治改革。

这也不难理解，中共是中国政治的主体，党的改革远比其他方面的改革要复杂和困难。唯一提出党的改革是1980年代中期，但没有导向积极的结果。

十九大通过的改革方案，可以称之为“党政一体化”的体制改革。中共的机构尽管变化了很多，但因为之前一直没有改革，就逐渐变成了改革的阻力。国务院主导的官僚体系改革，到胡锦涛时期的“大部制改革”，已经达到顶点，明显遇到了瓶颈。进一步的体制改革需要新的思路和改革方法，新的改革必须超越经济社会体制，而扩展到政治领域，即党的领域。

经济体制改革的目标是建设市场经济，但“市场经济”这一概念本身就经历了复杂的变化。变化不仅仅是概念和言辞上的，而是涉及背后的利益。1970年代末和1980年代初，“计划经济”仍然是主体性概念，对这一概念的背离具有深刻的意识形态风险。

当时的人最终从马克思那里找到一个概念，即“社会主义商品经济”，并认为“商品经济是计划经济”的补充，不是取代。“商品经济”获得合法性这个事实，对经济体制改革提供了意识形态的基础。

在“商品经济”理论指导下，经济体制改革取消了国务院系统当时100多个部委中的大多数，因为它们都是经济部委。1989年之后，以美国为首的西方对中国进行全面经济制裁，国民经济发展遇到了巨大的困难。在这种情况下，邓小平“南巡讲话”，大力提倡以市场化为导向的改革。在“南巡讲话”基础上，1992年中共十四大确立了“社会主义市场经济”的概念，从而为经济体制改革注入了巨大的动力。

就经济体制改革而言，朱镕基任总理期间的改革最为彻底。朱镕基当时的方法是“拆庙赶和尚”。中国政府（不包括党口）机构实在太多，只要机构在，任何精兵简政的努力都会付之一炬。道理很简单，任何官僚结构都会有自我扩张的本能。朱镕基撤销了大部分阻碍市场经济发展的部委，官僚人员通过各种途径分流出去。同时，政府机构基本上开始向规制型政府发展。

尽管在这次改革中，人员分流出去之后也有所回流，但总体方向无疑是对的。朱镕基在企业改革方面通过“民营化”，改变了中国经济结构，使其符合社会主义市场经济的概念。

在关键经济领域，国有企业占主导地位，但国有企业也得根据市场规则行为，同时把更多的竞争性领域开放给民营企业。在机构改革方面就没有这么彻底了。很多官僚机构从政府分离出去之后仍然挂靠在政府，没有实现社会化的目标，最终造成了当时的审计长李金华所说的，中央20多个部委挂靠的机构就有数千个的现象。这充分说明了机构改革的难度。

胡温主政时期的机构改革，一方面承继了朱镕基改革的势头，继续向大部制发展，同时改革的重点从经济领域转移到社会服务。在胡温期间，中国的社会保障制度有了实质性的进展，尤其是在农村的社会保障。但无论就机构的数量还是官员的数量而言，很难再继续减少。这已经意味着下一波改革如果还要进行，就必须把党口的改革考虑进来。

党国难分开促成“广义政府”

新一轮的“党政一体化”的机构改革之所以成为可能，不仅因为上述客观的需要，而且也是因为出现了两个新的条件。