有所作为困难重重

在这种情况下，就不难理解执行权难以作为的原因了。很多干部还是想作为的，但一旦有所作为，就困难重重，不仅要面对来自上级的众多政策、政策之间的不一致性、政策的地方化等等，更重要的是，一旦想做点事情，就会触动其他人的利益，这些其他人就会变成告状者。因此，对想作为的官员来说，不作为便是最理性的选择。

“不作为”既不是大多数官员的本意，其结果也是对执政党、社会和国家的整体利益的损害。如何来解决这个问题呢？这是一个很系统的问题，不存在“万能药”，但如下几个方面是可以加以考虑的：

一、改变决策模式，使其科学化。从前过分分权模式有重大缺陷，但现在过分集权模式也有其缺陷，这就必须通融自上而下和自下而上的两种决策模式。

二、监察权明细化。要确立监察权的边界，不能什么都监察，以保证执行权的空间，避免监察权“为了找错误而去找错误”。

三、要明确举报者（告状者）的责任，诬告必须承担政治和法律责任，以避免举报泛滥或滥告状。必须节制易如反掌的举报（例如网络的匿名告状）行为。

四、制订一部《改革促进法》，赋予官员试错空间。没有人可以保证执行政策可以百分之百成功，如果不是为了自己的利益，改革出现一些差错，就不能承担那么大的责任。尤其要对“终身追究责任”明细化，谁也不想在退休之后被终身追究，也没有人想坐牢。这些方面，高层已经有意识，所以出台了一些政策。

但这些政策仍然过于宽泛，不是很明确，很难落实，也缺少法律上的保障。如果把这些政策进行细化和系统化，通过法律和法规的方式表达出来，就可以为改革提供坚实的法律基础。

五、改进行政法规，明确集体责任和个人责任。一项政策经过集体决策和通过，只要执行官员以公开透明方式、根据集体决策来执行，即使出现问题，不能算是个人的责任，而是集体的责任。

六、在“党政联动”“党政合署办公”的基础上，在基层实行“党政一体化”改革，真正实现“小政府”的目标，大量减少党政官僚机构的数量和人员，在此基础上大幅度提高公务员的薪水。官僚也是人，不能光用道德水准来要求和衡量他们。

如果没有一定的工资水平，他们一方面没有“有所作为”的动力，另一方面会通过各种非正常的途径或“潜规则”（包括腐败）来获取。

作者是新加坡国立大学东亚研究所所长

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