郑永年专栏

今天的中国，从中央到地方，最为严重的一个现象就是官僚不作为。也可以说，这已成为这个新时代最为严峻的政治挑战。

中共十八大以后，发动了大规模和持续的反腐败运动，整治党政官员的腐败与“乱作为”现象，在短短几年里取得巨大的成就。不仅如此，反腐败早已经成为中共党建的最重要议程。

十八大以来确立了一系列的制度反腐败与预防腐败，最重要的就是十九大正式成立的监察委，成为平行于执行机构的独立机构。不过，在整治腐败和“乱作为”之后，现在又走向另一个极端，即“不作为”。

“不作为”的后果很严重。有学者计算过，十八大以来高层已经出台1500多项改革，但有多少真正落实呢？十九大确立了中国从现在到2050年的发展蓝图，分“三步走”，即到2020年实现全面小康社会，到2035年实现全面现代化，到2050年把国家建设成为富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国。

中共是一个使命性政党，从现在到未来很长一段的历史使命已经确立，但谁来实现这些使命呢？这不仅仅关乎执政党本身的执政基础问题，更是实现各方面可持续发展的需要。只有可持续的发展，才能满足老百姓不断变化的需要。

实际上，“不作为”已经不是新鲜事。这个问题已经讨论一段时间，人们甚至已经提出，“乱作为”是腐败，“不作为”也是腐败。在一定程度上，“不作为”可能是更大的腐败。

多年来，在西方学界，人们经常比较中国和印度，提出一个很有意思的问题：腐败同样存在于两个国家，但为什么中国发展了，而印度没有发展？他们发现：在中国，官员既腐败又作为（corruption with delivery）；在印度，官员既腐败也不作为（corruption without delivery）。

这个观察不见得正确，更不能论证中国官员腐败的合理性，但的确可以说明一个问题：如果官员占着重要位置而不作为，损害的就是国家和社会的整体利益。因此，说“不作为”是更大的腐败，并非一点道理也没有。

那该如何整治官僚机构和官僚的“不作为”呢？这里首先要理解不作为现象是如何产生的，如果走近中国的官僚结构，就不难回答这个问题。一般说来，在今天的官僚机构里，可以发现以下三个群体。

第一个群体可以称为“口惠而实不至”，热衷讲大政治和大话。简单地说，这个群体基本上是“玩虚的”。这个群体是少数。第二个群体是“不作为”的，他们可以准时上班、准时下班，上班时读书、看报、写文件，但没有行动，表现为什么也不想做、什么也不做，只是占着位置。

在很多官僚机构里，这个群体是大多数。第三个群体也是少数，他们想作为、也是有作为的。

三个群体三种结果

三个群体，三种行为，三种结果。人们可以设想，在正常情况下，第三个“作为”的群体应当得到“奖励”，第二个群体必须得到惩罚，而第一个群体为人们所轻视。不过，实际的情况往往不是这样的。

第一个群体的人往往得到提拔，因为他们没有实际行为，不仅不犯错误，而且由于很高调，往往会引起上级领导的关注。这个群体的人得到提拔，还有一个被错误理解的“政治上正确”问题。对上级来说，“政治上正确”主要是要把顶层设计的政策落实下去，把事情做好；

但对这个群体的人来说，“政治正确”更多地意味着“唯上”，不管用什么方法，让上级领导高兴即可。

第二个群体的人“不作为”，这意味着平平庸庸，但也不会犯大的错误。这个群体中，一些人得到了提拔，有的则是原地踏步。这个群体中尤其是那些快要退休的人，则大多在等待“软着陆”，即在退休之前坚持“不犯错误”，安全退休。

而第三个群体，即“作为”的人，在一些条件下，有的也得到了提拔，但很多人出了问题，甚至进了监狱。

这三个群体官僚的选择实际上是极其理性的。“玩虚的”还是少数，毕竟时代不一样了，人们有了自己的判断。而选择“平庸”，尽管属于无奈之举，但也是最理性的选择，因为谁也不想以“犯错误”或进监狱为人生终点。