余智：中国需要明确国企民企的平等地位，强化相关规则的可执行性，并实行“结构再调整”，允许民企进入所有行业。

最近，中国的所有制与国有企业问题，在引发起巨大的内部与外部争议之后，迎来了重大转折。一方面，在国内舆论场一连串关于“国进民退”的讨论引发广泛担忧后，国家领导人以及经济主管部门官员密集出面表态，强调在支持国有企业发展的同时，支持民营企业发展，并陆续出台支持民企发展的特别措施。

另一方面，针对国际上美欧日几次联合声明中对中国国有企业与产业补贴扭曲市场资源配置、扰乱国际市场竞争的指责，中国政府提出了准备以“竞争中性”原则对待国有企业。

笔者认为，中国领导人与政府对所有制与国企问题的对内、对外表态是积极的，对稳定投资者市场信心、化解对外贸易摩擦，都有重要正面作用。但中国政府也应该认识到：中国的“国进民退”与其历史上曾经实行的国企“抓大放小”、“做大做强”的改革思路有密切联系；

现在还需要直面这两个改革思路与国企“竞争中性”原则的内在矛盾；未来则要明确国企民企的平等地位，强化相关规则的可执行性，并实行“结构再调整”，允许民企进入所有行业，包括“关系国计民生与国民经济命脉的行业”，与国企公平竞争，促进“竞争中性”原则的真正实现。

一、历史：“抓大放小”、“做大做强”与“国进民退”的内在关联

最近几年中国出现的“国进民退”现象，与1990年代以来国有企业先后实行的改革思路“抓大放小”、“做大做强”是密切相关的。

1990年代中国内部在国企改革问题上曾出现诸多争论，其中影响力最强的是“产权派”观点。其核心认知是：清晰的产权制度，可以使企业所有者有强烈动机督促管理者改善管理，提高企业效率；国有企业名义上是“全民”（最终所有者）所有、国家与政府（直接所有者）所有；

但实际上，“全民”对政府与企业既缺乏监督动机（利益关联不强），也缺乏监督能力（受政治体制制约），导致政府对企业管理层缺乏监督动机；这导致了两级所有者表面清晰、实际缺位，对管理者的监督机制弱化，甚至导致政府官员与企业管理者的不当勾结；

这是导致国企效率低下甚至腐败丛生的根源；从根本上解决这一问题的思路，是通过国企民营化，实现产权清晰、权责明确、政企分开，最终实现科学管理，提高效率。

“产权派”人士的认知实际上得到了当时的政府的认可。但基于意识形态的考量，政府并未公开、明确对全部国有企业实行“民营化”战略，而是实行了“抓大放小”的“结构性调整”：国家只保留“关系国计民生与国民经济命脉的行业”的国有企业（“抓大”），而从“一般竞争性行业”中逐步退出，将其交由民营（“放小”）。

这一战略的实质是 “半民营化”。

这一战略的后半部分的“民营化”，加上对民营企业的宽松政策，直接导致了近20余年来中国民营企业的大发展与“民进国退”的总体趋势。这是导致目前民营企业贡献“50%以上税收、60%以上GDP,70%以上的技术创新、80%以上的城镇劳动力就业、90%以上的新增就业和企业数量”的政策根源。

同时，“抓大放小”的“结构性调整”也为日后的“国进民退”埋下了伏笔。这是由于，国有企业中被保留乃至被强化（“抓大”）的“关系国计民生与国民经济命脉的行业”一般是上游基础产业，包括矿产、能源、交通、信息产业等，而退出（“放小”）的“一般竞争性行业”一般是下游行业，即普通制造业行业。

当然，“抓大放小”的“结构性调整”并非很彻底。在很多上游与下游行业中，国企、民企并存都还非常普遍。

国有企业在上游产业的垄断地位，使得它们可以对下游企业设定垄断高价，予取予夺。这就导致一方面国有企业“低效率”（实物产出-投入比率低）与“高效益”（收入与利润高）并存，另一方面民营企业成本提高、负担加重，甚至不得不依附于国企，从而为“国进民退”埋下了种子。大陆学者王勇、陈功都指出了这一点。

而中国政府副总理刘鹤认为国企上游、民企下游的格局中，两者的关系为分工合作，不存在“国进民退”，是不符合事实的。

近几年来，国企改革的思路出现了重大变化，从“抓大放小”转变为“做大做强”。这一方面意味着国企“放小”、民企扩张势头的终结，另一方面意味着政府全面强化对国企的偏向性扶持，直接导致了“国进民退”。

基于这一新思路，政府对国企的扶持措施越来越多，包括土地、资金、中间品等，造成了国企对民企的不公平竞争优势。同时，政府对经济的各种管控措施以及改革成本，又多数由民企承担。“供给侧改革”的去产能、去杠杆等，造成大量有效率的民企被“一刀切”关闭，或被效率低的国企兼并。

国企的“混合所有制改革”，本来被期待为民营资本参与国企管理的改革，在实际上却变为国有资本控制民营资本的举措。所有这些，都导致了实际上的“国进民退”。

综上所述，国企“抓大放小”的“结构性调整”实际上是一把“双刃剑”：它既导致了实施初期的“国退民进”，同时又为后期的“国进民退”埋下了种子。而近几年国企“做大做强”思路则直接导致了“国进民退”的后果。