美国总统特朗普5月29日宣布，美国将退出世界卫生组织。这似乎在人们预期之中，因为之前（4月14日）他已经宣布美国暂停资助世卫组织。特朗普指责世卫组织在2019冠状病毒疾病疫情上的决策以中国为重心，没有及时分享疫情信息、没有及时提供防疫政策建议、没有及时宣布“全球大流行”，所以“在这么长时间后，是时候让他们为此负责了”。

对特朗普治下的美国“退群”行为，人们已经习以为常。这些年来，美国已经退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、联合国教科文组织、《全球移民协议》、联合国人权理事会、伊核协议、《苏联和美国消除两国中程和中短程导弹条约》（简称《中导条约》）、巴黎气候协定等等。退出世卫组织是不是另一个“退群”行为呢？

事情可能并非“退群”那么简单。特朗普执掌美国后，其外交政策取向，经历了一个从非常态美国的经济思维，向常态美国的权力思维的转变。初期，特朗普的口号是“让美国再次伟大”。他的判断是美国在海外卷入已经过度，让美国承担了过多的维持国际秩序的负担，所以美国要减少海外的承诺。在这一点上，特朗普其实并没有什么新意。其前任奥巴马已经这么做，只不过奥巴马没有像特朗普那样，明确提出“美国优先”的口号，也没有像特朗普那样，采取激进的“退出”政策。

再者，具有商人背景的特朗普更多的是从经济成本来计算美国的海外卷入。因此，当他觉得美国所出的钱和所享受的权力不对等时，他就要减少美国的份额。在这一点上，他对盟友也是如此。这些年来，特朗普和欧洲国家、日本、韩国等盟友一直纠缠于同盟费用分担问题。

特朗普政府的“退群”行为过于激进、过于以美国为中心，自然受到美国精英阶层和盟友的抵制。在他们看来，“退群”意味着美国国际影响力的衰退，美国作为大国“没有大国的样子”了。“退群”甚至受到美国的强硬派所反对，因为对他们来说，“退群”在很大程度上，意味着把国际空间白白让给中国或其他国家。

一个不可忽视的事实是，当美国拼命“退群”时，崛起中的中国已经在国际舞台上变得更加活跃。例如，根据西方观察家的说法，在联合国15个专门机构当中，中国取得四个机构的领导岗位，包括粮农组织（FAO）、工业发展组织（Onudi）、联合国国际电信联盟（UIT）和国际民航组织（ICAO）。世界卫生组织总干事更被西方认为是亲中国的。

公共产品不足冲击国际秩序

不管如何，美国的行为意味着现存国际秩序的倒坍。美国1890年代成为世界上最大的经济体，从一战开始卷入世界事务，二战之后领导整个西方建立了所谓的“战后国际秩序”。以联合国为核心的一系列国际组织，是这个国际秩序的制度体现。在战后很长的时间里，美国的确能够扮演这个体系的领导者。

尽管人们一直在呼吁国际体系“民主化”，但实际上国际体系远比国内体系更难民主化。例如，尽管在联合国内部，每一个国家都有发言权利，但并非每一个国家都享有同样的权力。其他所有国际组织体系内部都是如此。事实上，因为美国是世界上最大的经济体，提供国际秩序生存和发展所需要的最大份额的国际公共产品。在学术界，吉尔平（Robert Gilpin）称此为“霸权稳定”。哈佛大学约瑟夫·奈（Joseph Nye）近年来提出的“金德尔伯格陷阱”（The Kindleberger Trap）也是这个意思。就是说，国际秩序的维持和稳定，需要足够的国际公共产品；一旦国际公共产品不足或缺失，国际秩序就遇到大麻烦了。

不过，美国扮演国际体系领导角色，并不意味着美国在独自提供国际公共产品。美国的领导角色是具有一系列条件的。第一，美国在提供最大份额的同时，也要求其他国家尤其是其盟友（大多是发达的西方国家）提供份额，而且美国也有能力要求其他国家这么做，其他国家也的确这么做了；第二，国际体系的开放性。美国主导国际体系，但并非独享国际体系的权力，而是向其他国家（大多是西方盟友）开放这个体系；其他国家进入这个体系，并接受这个体系的等级性，也即接受美国的领导权；第三，作为它们接受美国领导权的交换，美国也向这些国家开放其庞大的市场。

不管怎样的条件，就如意大利新马克思主义者葛兰西（Antonio Gramsci）所言，霸权地位的获得，是因为霸权者能够超越自己的利益，而照顾到其他角色的利益。

无论从哪个方面看，今天的美国失去了其往日的国际领导能力，而且失去得很快。美国似乎没能跳出从前所有帝国的生存和发展逻辑——崛起、扩张、扩张过度、力不从心、衰落。尽管没有人会预测美国最后的衰亡，但人们都认同今天美国的力不从心和相对衰落。

从这个角度来看，特朗普从国际转向内政的方向并没有错。美国如果继续扩张，在海外卷入过多，会衰落得更快。

美国的衰落一定意味着国际秩序的倒坍吗？不一定。就国际公共产品来说，如果美国没有那么大的提供能力了，其他国家也可以提供。全球化造就了“全球村”，各国互相高度依赖，更需要足够的国际公共产品。全球化也促使包括中国在内的一大批新兴国家崛起，这些新兴国家拥有强大的经济力量，也有能力为国际秩序提供所需的公共产品。

分享国际权力维持国际秩序

如果这样，就不会产生国际秩序危机。国际秩序危机的产生，并不是因为缺少提供公共产品者；公共产品的不足，是国际政治造成的。说穿了，“国际公共产品”只是国际权力政治的漂亮包装盒。究其实质，国际公共产品的背后就是国际领导权。吉尔平的“霸权稳定”理论，要比“国际公共产品”更能说明国际政治的本质。

这也就是今天中美两国在国际舞台上较量的本质。美国失去了国际领导力，而中国快速崛起，也愿意承担更多的国际责任，或者提供更多的国际公共产品。这也是前些年曾任美国贸易代表、美国副国务卿和世界银行行长的佐利克（Robert Bruce Zoellick）所提出的“利益相关者”（stakeholder）概念的初衷，即美国通过和中国分享国际权力，来维持现存国际秩序。