在上下级之间，上级向下级要信息，下级不能不给。保持信息优势的最好办法，就是蒙蔽、欺骗。上下级之间欺骗与反欺骗的反复博弈，最终产生了形式主义这个副产品。

上级可以直接向下级要信息，要求下级填表格、报材料、报数据。下级为了切身利益不愿意让上级掌握关键信息，没有什么经验或者典型就会编造假经验、假典型，还会根据需要给数据掺水。上级也知道这种情况，在获得上报的数据后也懂得要“挤水分”。

随着信息技术的发展，上级有了“千里眼”、“顺风耳”，向下级要信息的手段更加多样化，时效性也更强。近年来有一个普遍使用的办法是建立微信群，让下级在群里汇报工作，还要求附上照片和短视频，给工作“留痕迹”。这样的要求多了，下级疲于应付，时间主要被用于跑点、摆拍、走秀。来不及做的人就会想到用事先提前拍照或者事后补拍的办法来应对，有图也不一定有真相。光凭信息技术进步难以根本改善上级的信息劣势，反而衍生出新的形式主义。

除了向下级收集信息，上级也可以派检查团、巡视组向下收集信息，甚至亲自到基层调研，了解实际情况。可是，下级单位也可能会联合起来对付上级。那些能够影响当地政府考评成绩、导致“一票否决”的关键信息，更是严防死守、不走漏半点风声。当省里来检查时，市、县、乡联合起来对付省里的检查团；当市里来检查时，县和乡就联合起来对付市里的检查团。即使事先不透露行程，检查团的行踪（包括时间、地点、车牌号）也可以及时传递到沿途各地，事先打好招呼。

斯坦福大学的周雪光教授把这种现象称为基层政府间的“共谋现象”。在官僚金字塔中地位越高者，下面共谋对付自己的人就越多；到了金字塔的顶尖，那就要面对所有人共谋对付自己的局面。

为什么会产生共谋现象呢？从理论上讲，“权为民所赋”，作为委托人，人民把管理国家的权力和责任委托给政府。在单一制国家中，中央政府又把部分权力委托给省政府，后面还有市、区县、乡镇，形成了长长的委托代理链条。中央部署的任务，最后落实，其实就是最基层的一件事，但传达说明这件事的，却有好几级政府。在这个多层级政府结构中，各级政府的主要负责人既是委托人、又是代理人。例如，市级领导对县级领导来说是委托人，可是对省级领导而言又是代理人。当市领导到县乡搞调研检查工作时，他想要获得真实情况，减少与下级之间的信息不对称；当省里下来调研检查的时候，他又想要保持信息优势，不让省里了解到那些影响自己切身利益的关键信息。这时，他和他下属的利益是一致的，因为他们都是代理人，具有“一荣俱荣、一损俱损”的连带责任关系。那么，会不会出现有个别县级领导把市领导不愿意披露给省领导的信息暴露出来呢？这样的事情一般不会发生。因为谁可以出席、谁可以讲话、讲什么话都是事前安排，未经直接领导允许披露信息是不成熟、不懂规矩的表现，以后将不被信任。更重要的是，市领导是县级负责人的直接领导，掌握他们任命的初始提名权，不被市领导提名就不会被重用或提拔，将对职业生涯前景产生重大影响。所以，任命初始提名权保证县级领导在这个信息博弈中必须与市领导站同一立场。

上述共谋关系会使检查、巡视、调研流于形式。检查的和被检查的对整个过程所发生的一切大体上都心知肚明。作秀造势、做表面文章，毕竟要比真干实干容易得多。检查组的人自己曾经处在被检查的地位，也与人共谋对付过检查，他们清楚地知道别人现在对付自己的那些套路。接受检查的人知道检查组也是一些内行人，十分了解自己共谋对付检查的做法。但是双方互不点破，给足面子，该怎么做还照样怎么做，看起来都很尽责。于是，这种检查就会变成一套“规定动作”。认认真真走过场，轰轰烈烈搞形式，其实就是在长长的委托代理链条中，各级官僚反复进行信息博弈所形成的一种默契。

产生代理人问题共有两个因素：委托人与代理人信息不对称，利益不一致。当上下级的利益差别越大时，越容易产生形式主义。如果上级强调政策的统一性，搞“一刀切”，下级执行政策就没有什么灵活性。于是出现懒政、怠政，不愿意花精力去思考和制定适合本地区、本部门的实施细则，对上级指示机械传达、消极应付，以文件落实文件，以会议贯彻会议。如果上级要求落实绩效考核中的定量性指标，下级就会玩数字游戏，统计一些“替代目标”，例如举办了多少场会议、有多少人出席等等。如果上级不顾实际情况随意决策，布置的任务根本完不成，下级就只能造假、别无他途。

当然，有些形式主义的表现与信息不对称、利益不一致没什么关系。例如，开会不研究实际情况、不解决实际问题，“小事开大会，大事开小会，关键事情不开会”，这属于另一类问题。

形式主义表面上看起来无聊无害，实际上危害极大。政府层层包庇、隐瞒欺骗，大事化小、小事化了，形式上是委托人的人民，其利益遭受形式主义的损害最大。查看世贸组织的历史数据可以发现，从1950年到1993年，中国货物出口量占世界比重最高的是在1959年，这个峰值一直到经历改革开放15年后的1994年才被超过。1959年中国农产品尤其是粮食出口数量特别大。当时正处于大跃进的高潮，中央头脑发热、下达的粮食生产任务就像到天上摘月亮一样根本完不成。地方只能对中央隐瞒真实情况、夸大粮食产量，共同编造出粮食吃不完的弥天大谎。既然粮食吃不完，就拿来出口创汇。后来才知道，1959年的实际粮食产量比1957年还少2500万吨，可是那一年的粮食出口比1957年翻了一番，达420万吨。这些出口的粮食是从哪里来的？当中央向地方调粮时，地方政府为了圆谎，只好把农民的口粮都征收上来，结果导致大饥荒、大灾难。

综上所述，形式主义从根本上说，是一个委托-代理问题。一方面，处于委托代理链条最顶端的，只是形式上的委托人，无法真正对代理人问责。另一方面，处于链条底端的基层政府与直接上级形成共谋关系，也不受掌握基层信息的群众监督。所以，要从根本上杜绝形式主义，最重要的是要解决委托人虚置、地方政府向上负责的制度问题。要求下级表忠心其实不能解决问题，反而会出现“逆淘汰”，进一步扩大利益不一致。

来源：财新网

作者：陈抗，新加坡国立大学李光耀公共政策学院教授