中央集权制的问题

今天的中央集权制度的问题到底在哪里？不仅学者纷纷指向官僚主义和形式主义，中国官方本身也在严厉谴责官僚主义和形式主义。应当说，诚如德国社会学家韦伯（Max Weber）所指出的，只要官僚机构存在，一定程度的官僚主义和形式主义（如填表和其他形式的文字记录）不可避免。人们对现存体制的不满，就是因为官僚主义和形式主义过度了，超出了人们可以接受的程度。

这里的主要原因在于，很多年来，中国已经形成一个倒三角的金字塔治理结构。在这个结构里，官多民少，指挥的人多，干活的人少。人们所说的过度的填表行为就是这样造成的，上级要求下级填表，“指挥的人”要求“干活的人”填表。

也就是说，官僚主义和形式主义只是结果，体制才是根源，至少表现在如下几个方面。第一，一个正常的官僚系统应该是金字塔形的，但中国倒过来了，导致权力重心上移，而真正负责社会治理的一线官员少得可怜，到了街道这一级，官员则屈指可数了。倒金字塔形官僚机构的缺陷，在这次疫情治理过程中得到充分的体现。上级官员骂下级官员很痛快，但问题在于基层没有足够的官员干活。第二，中间层过多，不仅造成信息沟通的变形，甚至阻隔了有效的信息沟通，更会导致政策执行的变形。举例来说，新加坡580万人口，但只有一级政府。

在中国，同样规模的一个城市则大多是三级半政府。中国历史数千年，直到民国仍然是三级政府（县级政府是基层政府了）。在毛泽东时代，地区一级仍然是省政府的派出机构。改革开放以来，政府层级增加了多少？越改革，层级越多；越改革，基层政府就越小。

第三，决策权的民主化和科学化。中共十八大之后，因为反腐败、顶层设计、全面深化改革的需要，对决策权进行了集中。应当说，决策权集中是必要的。不过，也要强化决策权民主化和科学化。十八大之后，中央官僚机构出台了大量的政策，但一些政策缺少民主程序，缺少科学论证，执行起来成为问题，到了下面就演变成为形式主义。

第四，监察权的规范化。监察权从汉朝到晚清存在了2000多年。中共十九大根据十八大之后各地的试验重新确立了监察权，这是一项基本国家政治制度的改革，意义非凡。

监察目标和执行难度

不过，新确立的监察权还须完善和规范。很多问题还有待回答，包括什么是须要监察的？什么是不应当监察的？什么是中央（或者上级）监察的？什么应当由地方来监察？历史上也曾经发生像今天那样监察权不规范的现象。当监察权的唯一目标是找出执行权的毛病，那总是有可能找出毛病的。

如果为了找毛病而找毛病，监察权就有可能演变成为“内部反对派”，为了反对而反对；如果这样，执行权就很难行使，官僚机构自然会出现“不作为”和懒政现象。

因此，今天人们很难再用简单的集权和分权来讨论中国体制的改革问题。在很多方面，中国需要进一步的集权，实现从各种具有变相的封建性质的体制，向真正现代中央集权国家体制转型。疫情期间，各自为政的局面令人想起历史上一而再、再而三发生的“分”的局面。

尽管人们很难想象今天会重复封建割据的时代，但因为过度分权导致的封建行为则是现实的。进一步集权的需要尤其表现在社会服务领域。和所有其他现代国家一样，真正的中央集权的实现，有赖于社会服务统筹层级提高到中央一级，这样才有可能把今天的“市民”转化成为现代国家的“公民”。这些领域的中央集权有助于减轻政治领域集权的程度，因为中央政府可以从提供社会服务方面获取其执政权力资源。

就分权来说，不仅要处理好中央和地方关系，更要处理好政府与市场、政府与社会的关系。就中央地方关系来说，首先要改变的就是倒金字塔形的官僚等级体制。这就必须大量减少中间层官僚机构，减少上级机构的官僚数量，把大量的干部置于一线。这样政权的重心才会向基层倾斜，等金字塔形的官僚秩序出现了，社会就可以得到有效的治理。

向市场和社会分权

更为重要的是要向市场分权，向社会分权。向市场分权是十八大三中全会的改革方案的主题，因为当时确定了“市场起决定性作用，政府起更好的作用”的改革发展原则。“向市场分权”近来因为各种因素，例如国有企业的扩张、中美贸易冲突、民营企业升级转型的困难等，遇到了极大的阻力。

而向社会分权的情况更不容乐观。向社会领域的分权在十八大之前的很长一段时间得到了实现。至少在当时的广东、浙江等经济发达地区，社会组织获得实质的空间和权力。但之后，因为没有处理好社会和政府之间的关系，向社会分权没有能继续下去，导致今天的局面。

实际上，政府也要在向社会分权方面扮演一个重要角色，那就是通过向社会分权，培养具有责任感的公民。如果不能通过向社会分权来培养具有责任感的公民，政府就必须承担本来应当可以让社会来承担的责任，造成政府负担过重的现象。这明显表现在今天人们大声疾呼的“言论自由”上。

现实地说，社会需要自由，没有一个社会不想要自由，但自由是一种责任。如果社会成员没有社会责任感，社会自由很容易走向无政府，或者是相反，即更多的控制。这里，“政府起到更好的作用”可以表述为通过赋权社会培养公民责任，从而实现从政治控制社会行为转向法律规制社会行为。

无论从哪个角度来看，简单的集权和分权思路已经远远满足不了中国治理制度建设的需要，因为中国面临的现实是应该集中的没有集中起来，而应该分权的没有分权下去。因此，未来的改革必然涉及选择性集权和选择性分权两个方面。对像中国那样的大国来说，一种能够结合集权和分权的体制才是有效的体制。

（作者是新加坡国立大学东亚研究所教授）

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