2019冠状病毒疾病疫情的发生和扩散，引发了人们对中国治理体制的大争论。（法新社）

在一端，人们对中国举国体制的有效性感到惊讶，认为很少有国家能够像中国那样，作如此大规模的举国动员来应付大规模的疫情。另一端，很多人把疫情扩散的根源指向中国的集权制度，尤其是近年来中央政府所实施的有效集权，认为无论是地方政府早期对疫情的瞒报、抗疫不力还是过度的言论控制，或者社会力量缺少有效的参与，全都是体制所造成的。疫情的大规模扩散表明中国治理体制的失败。

争论的焦点无疑就是集权和分权。但如果深入考察中国治理体制的运作，无论是赞成集权的体制还是赞成分权的体制，很多观点实际上都有待斟酌。就疫情而言，首先须强调的是病毒的出现与体制没有直接的关系。古今中外，任何体制下都会出现病毒，病毒的传播不分国家、国界和种族，一部人类历史就是与病毒斗争的历史。

但体制同病毒的扩散或控制有关，即一个体制是否有能力遏制病毒的传播。其次，没有一个体制是十全十美的。大规模疫情的暴发对任何一个国家、任何一个体制都是挑战，任何政府都需要时间来动员资源应付。不管制度如何完美，挑战总是存在的。从这个意义上说，全盘否定或全盘肯定一个体制都不符合实际。

如果根据分权的观点，问题就是：如果中国的体制是分权的，是否可以避免冠状病毒的扩散？或者说，这次病毒的扩散是否和近年来的集权相关？答案也是否定的。2003年的体制较之今天的体制更为分权，当时各地方经历着互相竞争的状态，但沙斯还是扩散了。分权论者强调信息收集和资源匹配等方面来论证分权的重要性，认为地方政府必须拥有足够的资源和信息来治理地方。

一方面，较之地方政府，中央政府没有足够的能力来收集和处理地方信息，所以很难理性决策；另一方面，如果地方政府没有足够的权力来处置信息，也就很难理性决策。因此，无论是资源还是信息处理的权力都要下放。

这种观点很显然具有强烈的经济主义性质；或者说，仅仅是从经济发展的动力机制来构建权力分配模型。类似这样的观点即使用来讨论地方经济发展和社会治理，也有待商榷。这个观点盛行于1980年代的中国，因为当时就是通过激进的分权来获得发展的。但1990年代初从实行“分税制”开始集权，因为像中国这种地方差异那么大的国家，如果每一个地方都以自己的方式追求发展，中央政府的权力必然衰落，最终对国家统一构成挑战。如果把分权的观点应用到抗疫这样的领域，更成问题。

实际上，在市场国家化和全球化，人员自由流动的时代，再用传统的分权概念去讨论抗疫，已经变得毫无意义。原因很简单，市场化和流动性表明疫情必然是全国性的，甚至是全球性的。如果说大量关乎社会经济发展和社会治理方面的权力必须下放，但绝不是公共卫生方面的。因为人员在全社会的流动，这方面的权力应当属于国家。

在疫情发展过程中，信息公开与否与集权没有矛盾。分权不见得有利于信息的公开。在中国的体制环境中，分权意味着信息的地方化。信息的公开实际上和集权是成正比的，或者说，中央集权有利于信息向全国公开；如果信息没有公开，是体制其他方面的原因，和中央集权没有关系。

分权利弊和集权过度

问题在于，中国是否集权过度了？这个问题须具体分析。简单地说，中国的集权仅仅表现在政治上，而其他很多方面仍然是过度分权，甚至表现为“封建”性质。政治集权表现在组织（干部管理尤其是地方人事任命）、意识形态、军队和外交等方面，但经济上仍然是分权的。1990年代初建立的国税局象征着中央的权力，但近年来又和地方税务合并起来。社会公共服务方面则过于分权，几乎覆盖了包括社会保障、医疗、公共卫生、教育、公共住房等所有方面。

尽管有政治领域的集权，但因为其他领域仍然过度分权，所以一旦危机来临，很容易造成各自为政的局面。这个现象充分表现在这次冠病扩散过程中的地方行为上，各地方到处堵路、拦人、抢东西等各种过度的举措，使得从外界看中国仍然类似“封建”，而不像现代国家。

就其本质来说，所有现代国家都是中央集权的。近代国家形式先从欧洲产生，主要表现为两种类型的国家建设，即民族国家（nation state）建设和中央国家（national state）建设，后者甚至较之前者更为重要。自近代以来，集权变成所有国家的大趋势。以美国为例，从早期的邦联到后来的联邦制是集权；二战以来，联邦政府的权力越来越大，而州政府的权力越来越小。集权是必然的大趋势，因为随着公民的出现，越来越多的方面需要国家层面来统筹，尤其是公共服务方面。

因为只有政治领域的集权，而社会经济等其他领域过于分权，中国表现出“行为联邦制”特征。正是因为社会经济领域的过度分权，中央政府需要更多的政治集权来弥补其权力资源的不足。改革开放以来，为了促进经济发展，在大部分社会领域进行了市场化和货币化的改革，包括社会保障、医疗、公共卫生、教育、公共住房等领域，这些领域成为经济领域，并且往往演变成经济增长的动力。

在现代国家，所有这些领域是中央权力的资源。在中国，中央政府很难从这些领域获取权力。中央政府在这些领域没有权力，社会也成了牺牲品。直到今天，在很大程度上说，中国只有“市民”，而没有“公民”，原因很简单，几乎在所有这些领域的统筹只限“市”这一级。没有一个省份实现了省统筹，更不用说是国家层面的统筹了。