保证“非授权”权力

第三是专业人员的角色。在疫情领域，这里主要指医生和其他专业人员的权力。专业或广义上的知识权力属于“非授权”的权力，因为尽管专业人员并不是政府的一部分，但他们具有巨大的社会影响力。这里有几个问题要处理。第一是专业人员的独立性，制度必须保障他们只是从专业出发而决策或判断，不是出于任何其他目的作判断。第二，制度也必须保障他们能够在决策与执行过程中具有实质的权力。

在民主社会，“非授权”的权力经常被质疑，因为这种权力来自知识和经验，而非选票。实际上，在治理当代复杂社会过程中，这种权力不仅客观存在，而且正变得越来越重要，有些时候甚至发挥比政治权力更大的社会影响力。

在类似沙斯和冠状病毒等医学领域，社会对专家的信任度会远远高于对政治人物的信任度。当然，知识的权力不仅仅限于医学领域，在很多其他领域都是这样的，中央银行的独立性也是另外一个典型的例子。在很大程度上说，离开了知识的权力，现代社会的治理就寸步难行。

或者说，在现代社会，没有知识含量的权力就不能被称为权力。这也就是为什么在当代世界，传统意义上的政治权力的行使越来越困难的主要原因。要充分发挥专业人士的作用，行使好专业的知识权力，就必须处理好正式系统的政治权力（或者正式授权的权力）与“非授权”的知识权力的关系。专业权力如果没有足够的制度空间，行使起来会非常困难，也会遭遇巨大的政治风险。

同时，也要看到知识权力的性质是多元的，因为知识本身是开放的，专家不可能只有一种意见，大家从不同的角度发表意见。专家从专业和职业道德发表意见，而不是从任何其他的考量发表意见，这种多元性不仅不会造成矛盾（对同一件事物的不同看法），反而会形成一种知识间的互相制衡，从而减少甚至避免知识上的错误。

第四是社会（包括社会组织、宗教组织和企业家群体）的角色。因为现代社会的复杂性，社会组织或社会力量在社会治理过程中的作用越来越大。从全球范围来看，自二战以来，非政府组织得到快速的发展。这不是因为人们所说的“政治参与”的需要，而是现代社会运作的内在需要。很多非政府组织并没有任何政治性，也没有政治参与的需求和意向，而是专注于提供社会服务。

应对疫情的社会力量

就疫情的社会治理来说，社会力量的作用不言自明。疫情具有高度的社会性，社会组织本来就是社会的一部分，具有很大的能力收集真实的信息。应当说，社会系统的存在和运作，与正式系统并不矛盾，如果后者把前者视为“帮手”的话。社会力量在提供服务方面的功能表现得更为突出。一般说来，政府的对口单位还是政府或地方组织，但非政府组织对口的是社会，甚至是社会的个体。点对点（P2P）的方式很难在政府系统中实现，对非政府组织来说则不难。在互联网和社交媒体时代，社会组织在提供这种个性化服务过程中的作用越来越甚。

不过，非政府组织在应付危机过程中的角色也应当得到监督。人们不能简单地认为，所有的非政府组织都是“行善”的，因为即使在灾难面前也会有人“行恶”。避免社会力量“行恶”可以通过控制来实现。一是通过政府系统特别是法的监管和规制，二是通过社会力量本来就是多元的特点，实现它们之间的互相监督和制衡。

社会力量之间的互相制衡和监督，甚至比政府的监督更为重要，原因很简单，社会力量比政府更能深入民间，更了解民情。在这次冠状病毒扩散过程中，社会力量和非政府组织在这方面的作用出现了很多问题，甚至是缺位的，主要是和正式系统之间的矛盾，例如非政府组织经常得不到正式系统的“授权”而可以作为。

和专业人士群体一样，社会组织是否可以获得“非授权”的权力，而在其中扮演一个更为重要的角色呢？客观上的需要已经显现出来，但没有反映在各种制度安排上。上次沙斯之后，人们把重点放在公共卫生的正式系统建设上，而没有把非政府组织系统考虑在内。实际上，沙斯之后，中国非政府组织成长很快，尤其在经济发达的地区。但后来非政府组织的发展戛然而止，因为人们对非政府组织做了过度政治化的解读。不管人们喜欢与否，如果不能把社会力量纳入社会治理的大系统，任何社会治理都会出现缺口。

除了这些客观的制度安排，疫情非常时期的官员任用极为关键。制度是人使用的，是人活动的舞台，所以官员的素质和类型非常重要。同样一个制度平台，不同的人使用会产生全然不同的效果。今天人们怀念沙斯期间那些活跃在制度平台上的官员，并不是因为当时的平台比今天的好，而是因为那时的官员比现在的更有作为。

这就必须在疫情期间组建一个既具有专业知识水平，又能有所作为的任务团队，并且能够得到充分的授权。这样一个团队的重要性不仅仅是其解决问题的能力，更重要的是其能够给予社会信心，相信困难终究会过去。在疫情时期，社会对政府的信任比什么都重要。如果能够结合专家知识的权力和这个特殊任务团队的权力，无论对遏制疫情还是稳定社会，必然会带来超乎预期的效果。

不管怎么说，治理疫情期间的社会是一个综合的制度和政策工程。对现代复杂社会的治理不能简单用集权或分权来概括。人们必须寻求一种可以结合集权和分权的体制，既需要高度的中央集权，因为疫情涉及整个社会，又需要高度的地方自治，因为治理的对象是具体的地方社会。

互联网和社交媒体的广泛使用、人口的大规模流动、大城市化等因素，更是在呼吁兼具集权与分权的复合型治理体制的出现。在这个体制内，人人都是利益相关者，人人都有一份责任来维护好的公共品（public goods），而避免坏的公共品（public bads）。

（作者是新加坡国立大学东亚研究所教授）

（文章仅代表个人观点）