上海一街道有人检测居民体温。（路透社）

很多社会，一旦遇到类似2003年沙斯或今天2019冠状病毒那样的大规模疫情，都会出现严峻的社会治理问题。尽管人们盼望理性，但理性在疫情发生时往往变得非常难得，甚至不可能，因为疫情导致大规模的心理恐慌。这个时候，政府部门必然会采取一些特殊或额外的举措，这些举措往往会被人从不同角度加以指责。

但如果政府部门不采取特殊举措，惊恐的人就会自发地采取这些举措，甚至采取更为极端的措施。这些非寻常或极端的举措是否有效已经不是问题的关键，因为在很多人看来，有比没有好，至少满足一种心理的需要。

如果说一旦出现疫情，这种极端行为不可避免，那么在日常和一般的制度设计中，就必须考虑到类似特殊情形的出现，以便减少甚至避免极端举措的使用。人类的制度实践已经使得一种科学的制度设计成为可能。就中国来说，这涉及诸多方面的制度设计问题。

首先是中央与地方的关系问题。在中国的单一制体制下，理论上说，地方政府的权力来自上级政府的“授权”；或者说，从法理看，地方政府只是中央政府的派出机构，而非独立于中央的机构。但在权力操作层面，无论是中央还是地方，很难根据理论和法律规定来行为，因为如果完全根据理论和法律来行为，就会出现很多问题，导致治理危机。

中央和地方的关系理论上表现为委托者和代理者的关系，但两者的关系并非简单的授权关系，因为代理者（地方政府）对事物有自己的考量，其行为会出现和中央（委托者）不一致的情况。因此，中央政府要设计一些制度规则，使得两者保持一致。这样做有其积极的一面，也有负面的地方。积极之处在于保持了法律和政策的一致性，负面之处就是忽视了地方差异，使得法律和政策难以落实下去。

再者，单一制国家假定地方政府只是执行者，而不是决策者。事实上，地方政府也是一级政府，并非仅仅是中央的代理。有很多方面需要地方官员的直接决策，而非简单地等待和听从中央的决策。如果太过于集权，中央政府就会面临信息收集、信息传送的时间、中央官员对信息的判断等问题。

更重要的是，即使中央政府获得完整的地方信息，决策时也要考虑到全社会的利益。这里涉及局部和整体的关系。一条信息在中央层面的公布会不会造成全社会的惊恐？要不要将此信息发布为一个全国性的“新闻”，抑或控制在局部地区发布？这些都是必须考虑的。这种多因素的考虑和决策需要时间，所以在实际层面往往拖延了信息的发布和传播。

冠状病毒的扩散就说明了这一点。武汉市长辩护说没有瞒报信息，而是根据法律和政府规定发布的。但即使没有故意瞒报，在普通百姓看来，已经造成瞒报的实际效果，导致社会的恐慌。疫情和其他事件不一样，因为涉及整个社会，无论哪一级政府都很难通过内部运作来解决问题。

须以制度安排来解决疫情

其次是地方政府与社会的问题。在疫情问题上，地方政府首先面临的问题是有无独立的决策权。地方受制于各种制度和法律因素，并且夹在中央和地方社会之间，在决策方面权力有限，决策与不决策都必须承担风险。地方的授权来自上级，但也面临来自当地社会的直接压力。如果仅仅“唯上”，出了问题就会面临社会的压力，而来自社会的压力大到一定程度，同样会引来中央政府的问责；另一方面，如果直接向社会负责，表明地方政府首先必须考虑地方的利益，而在一定程度上“忽视”全局利益，这又会面临来自上级的压力。可以看到，推迟发布信息、少报、瞒报等现象都在这样一个行为逻辑过程中产生，有其必然性。

经验地看，这不仅是中国的问题，也是很多国家都面临的问题，必须通过很多制度安排来解决。单一制体制下存在的问题，可以借用一些联邦体制的方法。实际上，中国在很长时间里曾经实施“行为联邦”的方法。“行为联邦”不是西方那种宪政或法理上的联邦，而是具体操作或政策设计和执行行为上的联邦，它满足了单一制体制集权但在很多方面又必须分权的需要。

在行为联邦体制下，一些领域由中央政府统筹，中央权力一竿子插到底，深入各个地方，便于中央政府直接收集和处理信息，并在此基础上作出科学决策。在另外一些领域，中央干脆就完全授权地方，让地方政府来决策和执行。尽管“行为联邦”这种非制度化的特征，给单一制体制下的中央地方关系带来弹性，但也阻碍了中央地方关系的制度化发展。

从国际层面来看，二战以来，从前非常分权的联邦体制呈现出越来越集权的现象，表明中央（联邦）政府在当代社会所承担的功能和责任越来越多。中央政府的权力不仅仅限制在传统的外交和军事领域，也几乎涉及政治经济社会的各个重要方面，包括财政、金融、社会保障、公共卫生等。

因此，中国的选择有二，要么授权地方，要么完全集权到中央。授权地方表明要在法律和制度上给地方高度自主的决策权和执行权。在地方能力不足的情况下，可以求助于中央政府。完全集中中央意味着中央政府要在各个地方设立直接属于自己的机构，一切都由中央政府来统筹，中央权力直接深入地方。

也就是说，这些中央机构和地方政府没有任何关系，直接由中央机构收集、处理信息和决策。中央政府也可动用当地或其他地方的力量来执行。要这样做，就必须改变目前单一制下的一些制度安排，一方面进行选择性集权，把一些被视为具有全国性意义的权力集中上来，重组中央权力的组织体系；另一方面进行选择性分权，把一些被视为只具有地方意义的权力全部下放给地方，让地方担负全部责任。