公私伙伴关系面临挑战

再者，混合经济在实际操作层面存在诸多问题，尤其是产权和边界的不明确性。从结构上说，中国的混合经济体由顶层国有资本、底层民营资本，以及国家和大型民营企业互动的中间层组成。中国近代有三类企业之分，即官办、官督商办、商办，转换成今天的术语，即国有资本企业、国有和民营混合资本企业、民营资本企业。其中，国有资本和民营资本这两层产权明确。

尽管这两层各有各的问题，但因为产权清晰，问题是内部的。中间层最容易出问题。近代，称这类企业为“官督商办”，其政策思路是明确的，但在实际操作过程中问题层出不穷，最后不了了之。

今天这类企业在进行“公私伙伴关系”（PPP）的改革。但从经验来看，这一改革并不容易，因为其中隐含诸多不可避免的矛盾。公私伙伴关系在西方很普遍，也比较容易执行，这是因为在西方产权概念清晰，并且有法治作为保障，执行起来不难。在中国，这种关系很容易变形。

尽管有关部门也一直在强调政府在处理国有企业和民营企业关系过程中的中立性，在法律上也可以规定两者的平等性质，但在实际执行层面很难做到。很显然，国有企业与民营企业的政治地位不同，所能得到的各方面支持（从政策到金融）也不是任何民营企业所能比拟的，所以很难做到在法律面前的平等。

公私伙伴关系的改革使得一些企业家想到了1950年代“公私合营”的教训，因为公私合营很快就走向了国有化，民营企业很快就变成了历史。尽管今天的公私伙伴关系绝非公私合营，但在公私伙伴关系里，的确存在国有资本和民营资本对控制权的竞争。这种竞争是不可避免的。国有资本管理者有很强大的动机来争取控制权，因为一旦投资失误或因为其他原因，就必须担负起责任。

自反腐败运动以来，国家越来越强调公职人员的责任，而且是终身责任。在这种情况下，国有资本的管理者想方设法规避对民营企业投资的风险，其中最有效的方法便是取得公私伙伴关系中的控制权。不过，一旦国有资本取得控制权，就势必和公私伙伴关系的初心背道而驰。如同其他国家，公私伙伴关系的优势在于私人资本的效率和效益；如果国有资本占据主导地位，公司的运营又变成了国有企业的逻辑。

这里又涉及国有企业改革的方法问题。中国存在“三层资本”结构，但对资本的产业领域分布没有明确的规定。如果国有资本和民营资本之间的竞争不可避免，就要思考产业领域问题。如果在同一个产业领域，民营企业如何与国有企业竞争？如上所说，即使两者在法律层面是平等的，但在实际操作过程中很难平等。

从经验来说，也是如此。在国有企业占据主导或垄断的领域，民营企业都没有发展起来。中国的互联网产业大多属于民营企业，因为这个领域本来就是新生事物，国有资本缺位，给了民营资本足够的空间。还有民营企业的很多空间是上世纪90年代朱镕基民营化改革的产物。民营化本身尽管也出现了一些短期问题（主要是失业或当时的下岗），但如果没有民营化的改革，就不可能造就今天人们所看到的三层资本结构。

还有一个便是空间问题。不难发现，在国有企业占据主导地位的地方，民营企业发展不起来；但在三层资本分布比较均衡的地方，各类企业发展得很好。前者如东北，因为国有资本和企业占据绝对主导地位，民营资本和企业缺少空间，不仅民营经济发展不起来，国有企业也举步维艰。后者如广东和浙江，三层资本分布合理，民营资本和国有资本分工合作，经济发展情况远远好于其他地方。

政府过度关心带来压力

除了结构性问题，政府和企业交往的一些方法，也经常会导致民营企业的担忧。这里不仅仅指的是那些“掠夺性”行为，例如不合理的收费和纳税等，也包括一些政府对企业的过度关心和扶持。前些时候，杭州决定派政府官员进驻一些重点企业，为民营企业提供即时服务。可能没有人会怀疑这种做法的初心，是为了有效帮助企业的发展。

不过，这种过度关心和扶持也遭到很多人的质疑。人们不知道政府为什么要进驻企业？最终的结果会如何？如果政府要为企业服务，就应当有更普遍的做法，也就是说，企业不管大小，政府都应当提供服务？如果因为大企业重要，政府就提供特殊服务，这种做法本身就是可以质疑的。

很显然，讨论民营经济发展与国有企业改革密不可分，甚至可以说，国有企业的改革决定了民营经济的命运。这也就是这些年来人们那么关切“国进民退”问题的原因。尽管国有企业改革讨论多年，但从来没有形成系统的思路。国企改革的总体原则可能还是回到古老的儒家智慧，即要避免与民争利，一旦国家决定与民争利，民是没有任何办法抵抗的。

从这个角度来看国企与民企的关系会比较清楚，一些领域属于国有资本，一些领域属于民营资本。这种“分工式”改革要比国企渗透到各个民营企业领域有效。这样做并不是说国家没有办法影响民营经济了。实际上，国家可以通过税收、提供服务等方式分享民营企业的发展成果，而不是直接进入民营企业的经济活动来分享。同时，国有资本占统治地位的领域也要设置竞争机制，在每一个领域设有多个国有企业，让它们互相竞争。

金融领域也必须有符合三层资本结构的结构性改革。从现状看，中国需要很多国有或民营中小型银行，为中小型地方国有或民营企业服务。这是因为大型国有银行不会有足够的动机服务中小型企业，面临行政或政治上的要求，它们或许会做些样子服务中小型企业，但本质上它们的兴趣都会在大型国有企业上。考虑到中小型企业的重要性，就必须有服务中小型企业的金融机构。中小型企业在就业、技术和管理创新方面远远领先其他类型的企业，未来的大企业大多会在它们当中产生。

从经验来看，政府如果要改革大型企业，无论是国有还是民营，都会遇到巨大的困难。原因很简单，正是因为它们“过大而不能倒”，它们倾向处于垄断地位。从中小企业中培养出大企业就等于培养新的利益，只有让新的利益冲击老的利益，国家才能保持一个开放的企业体系，否则垄断一旦形成，企业体系就封闭起来，进步就会变得很难了。

不管怎么说，从历史来看，三层资本结构已经形成，很难改变。这个体制有其自身的独特优势，不同层资本有其自身的责任、功能和运营方式。因此，各个层面的资本（企业）必须进行怎样的改革，回避不了这个结构问题。如果改革得当，这个混合经济体制就可以发挥出比单纯国有资本体制或民营资本体制更为巨大的优势。这无论在理论上还是在经验上都是有可能的。

作者是新加坡国立大学 东亚研究所教授

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