章玉贵 

据路透社9月26日报道，美国国务卿蓬佩奥在当地时间25日表示，美国正对某些中国公司和个人实施新的制裁，原因是后者“故意从伊朗转移石油，违反了华盛顿对伊朗的制裁禁令”。

此前，美国财政部在其官网上公布了本次制裁的对象，包括五名中国公民和六家中国实体。其中六家被制裁的中国实体是中远海运（大连）有限公司、大连中远海运油运船员船舶管理有限公司、中和石油有限公司、昆仑航运有限公司、昆仑控股有限公司和飞马88有限公司。

据披露，此次制裁将禁止美国公民和公司与上述中国公司打交道，实际上相当于把它们排除在处于全球金融体系核心的美国银行业之外。制裁还将冻结这些公司或个人在美国拥有的任何财产或利益，并禁止向他们支付或转让任何美国资产。

金融制裁是美国独门撒手锏

根据相关统计，自2001年美国财政部海外资产控制办公室（The Office of Foreign Assets Control，简称OFAC）开始发布制裁信息，截至2019年6月30日，已有多达152个中国个人和实体（含企业）先后被OFAC纳入制裁名单，是被纳入制裁名单最多的国家之一。

其中包括68名中国人、83个中国企业和一个军事部门，有150个被纳入“特殊指定国民”（Specially Designated Nationals，简称SDN）名单，一个被纳入561名单（指OFAC针对伊朗进行金融制裁的特殊名单），还有一个被纳入涉伊朗制裁法案名单，美国对中国的金融制裁主要集中在个人和企业层面。

近年来，OFAC对中国的制裁力度在不断加强，2017年至今高达110个中国个人和实体被制裁，占比超过70%。

随着中美贸易战呈现一定程度上的胶着状态，特朗普政府原先预估的速战速决越来越不可能。美国通过关税战迫使中国在核心关键利益、乃至根本制度方面做出重大让步的可能性也不存在。但“老大”意识早已刚性化的美国，既已主动挑起中美贸易战，并不时升级对抗烈度，且迄今为止的目标达成度与原先预期相去甚远，则这场贸易战的演变与影响将不以中国的意志为转移地在变化发展。

特朗普曾恫言的“美国迄今为止只是动用了很少的工具来对付中国”，这句话绝非戏言。完全有可能在无预警的情况下，对中国采取包括更大层级的金融制裁等在内的一系列极端措施。中美当年构建的战略与经济对话机制或将成为历史记忆。

今年8月6日，美国财政部将中国列为“汇率操纵国”。美方选择在此时对人民币发难，并非一时心血来潮，而是以美国贸易代表莱特希泽、白宫贸易顾问纳瓦罗等为代表的极端鹰派人物蓄谋已久的策略选择。由于中国应对得当，且美国的主要盟友和国际货币基金组织并未跟风，使得美国此举未能收到预期效果，象征意义大于实际意义。

但美国并未因此收手。特朗普政府认为，尽管其在实体经济领域与高科技领域的优势正被中国逐渐蚕食，但金融依然是中国的短板之所在，必要时对中国的特定企业或个人采取不同级别、不同烈度的金融制裁，或许能收到意想不到的效果。

实际上，美国对华实施金融制裁已是锋芒渐露：早在2012年，美国就以涉及伊朗业务为由，对中国昆仑银行进行制裁，威胁切断昆仑银行和美国金融系统的联系，导致昆仑银行被迫严守美国的制裁规定；类似的情形还发生在丹东银行身上，2017年，美国指责丹东银行为朝鲜的所谓非法金融活动提供渠道，切断了丹东银行与美国金融系统的联系。

今年3月，美国有法官在调查朝鲜违反制裁案中，指责中国交通银行、招商银行和上海浦东发展银行等三家银行存在不合规行为，一度传出要切断三家银行与美金融系统的联系。但由于并无直接证据，三家银行未因涉嫌违反任何制裁法律而受到美国司法部门调查。今年7月，蓬佩奥在一次演讲中透露，中国国有能源企业珠海振戎被美国制裁。

目前，美国借口伊朗袭击沙特油田，加大了对伊朗的金融制裁，切断了伊朗的绝大部分资金来源，导致伊朗银行与国际金融界几乎隔绝。只有俄罗斯等极少数国家的银行还与伊朗银行保持联系。

美国对伊朗采取的金融制裁，是美国对敌对国家采取的除战争手段之外的极端措施表现。由于伊朗经济高度依赖石油出口，经济结构较为单一，且外部环境一向较为恶劣，使得本国经济受到美国金融制裁的影响很大。

相比之下，由于中国经济规模庞大，国内生产总值（GDP）相当于美国的三分之二，是全球第一贸易大国，金融市场体量巨大，深度参与全球金融市场，国际关联度极高，全球系统重要性银行的数量仅次于美国；且中美之间早已形成了极为紧密的经济贸易和金融联系。使得美国要对中国实施与伊朗、俄罗斯那样层级的金融制裁，不仅技术上操作难度大，而且对美国自身的伤害也将远远超过对伊朗、俄罗斯金融制裁所带来的影响。

不过，根据美国自战后以来针对主要竞争对手的打压分析，美国完全有可能在中美多回合的战略博弈过程中，以国家安全受到威胁等为借口，动用《国际紧急经济权力法》《国家紧急状态法》《国防授权法》以及发布总统行政命令等手段，对中国具有指标意义的某些企业或特定个人进行中低级别的制裁，包括罚款、冻结资产以及切断与美国金融系统的交易等等。试图以较低成本实现较高价值的战略目标。

美国之所以能在全球范围内实施金融制裁，其背后的支撑要素不外乎美国自二战以来建构的强大的机制化金融霸权以及配套的法律与执行体系。某种程度上，也是其对自身所扮演的全球经济与安全担保人地位受到某种挑战或不对称威胁之后的一种遏制。

由于美国控制着全球货币结算网络和最主要的支付货币系统，即以美元为中心的计价和结算体系，使得美国成为当今世界唯一有能力对他国发动真正意义上的金融制裁的霸权国家；而美国的超级大国地位又使得其可以凌驾于国际法，绕开主要国际组织直接单方面发动金融制裁。而被制裁国或被制裁对象，几乎没有申诉及国际法律救济渠道和机制，投诉无门。

另一方面，当今世界，尚无一个支付清算系统可以替代纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS），以及由美国事实上控制的环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）。全球主要的美元跨境支付清算都要通过CHIPS来进行，而SWIFT属于报文系统，在全球主要银行和金融机构之间负责传递交易信息。两者承担了95%以上的银行同业美元支付清算与90%以上的外汇交易清算。而如果该主体被移出SWIFT系统，则其所有外汇交易业务都会被中断。

目前，尽管中国建立了人民币跨境支付系统，但包括中国在内的各国几乎都依赖于SWIFT进行跨境支付的报文传送服务。在美元依然是最主要的储备货币、计价货币与投资货币的情况下，凡是使用美元进行交易，无论是贸易还是投资，最终的清算环节还在美国。而且美国也可对全球其他交易信息系统进行监控。

一旦美国启动金融制裁，将某一经济主体（市场主体）移出CHIPS系统，则该经济主体（市场主体）将无法进行跨境美元交易；一旦美国切断某个金融机构与SWIFT系统的联系，则该机构的跨境业务报文成本将大幅上升，甚至难以进行。

此外，通过这些年来对全球金融系统的有形与无形控制，美国已经在全世界打造了一套基于金融霸权和长臂管辖的“金融恐吓体系”：即在美国的金融制裁压力下，美国之外的其他国家的金融机构，由于担心被列入被制裁名单，而不敢与美国的制裁对象有实质性联系，导致受制裁机构极易形成金融孤岛，形成寒蝉效应。