重新定义“一带一路”

对五年的全面评估有待展开，但以下几个方面的发展无论如何是不可忽视的。

“一带一路”概念过于宽泛，缺少边界。“一带一路”早先提出来的时候，还是有一个地理范围的，内容也是有所规定的；但发展到现在，已经发生了巨大的变化，似乎只要中国所做的，什么都属于“一带一路”范围。这既造成中国对外解释的困难，也造成其他国家理解上的困难。大部分国家都会提出自己是否属于“一带一路”范畴的问题。因此，必须重新进一步加以“定义”和解释。因为已经很宽泛，要回到当初的狭义定义也不可能。

在这方面，中国可以考虑把“一带一路”和中国新时代的开放政策结合起来，“一带一路”是新开放性国际经济发展平台。同时，要尽量减少甚至去除“战略”方面的内容，而强调这是中国的经济“走出去”，是中国给予世界经济共同体的“国际公共品”。

在政策层面，应当看到中国“走出去”方式的局限性。“一带一路”以国家资本（国有企业）为先导，就很容易产生两个现象。对国有企业来说，在“走出去”过程中，比较容易忽视经济原则而重视政治原则。尽管中国的国有企业也是企业，而非政府，但因为“一带一路”经常被视为中国外交的有机组成部分，或者被用作外交途径，企业往往必须考虑政治需要，而对经济因素考虑不足。在所在国，“一带一路”则往往被误认为中国的国家行为，而非企业行为。对一些国家来说，它们难以把国家和国有企业区分开来。

对中国来说，这方面的作为可以改进，问题也不难解决。有必要对所在国解释清楚，中国的国家行为和企业行为是两码事。国家外援是国家行为，而“一带一路”方面的企业投资（哪怕是国有企业）是企业行为。此前没有明确把两者分离开来，对一些国家造成困惑，一些国家就无限制地要求中国给予优惠条件。现在随着新成立的国际开发部门，国家和企业的边界应当确立。国家援助必须考虑政治因素，可以交给国际开发部门处理，而企业“走出去”必须“在商言商”。

对地缘政治因素的考量不足。尽管“一带一路”的核心是经济发展，但它不可避免地会对地缘政治产生影响。而这方面的考量是不足的。中国和中东欧的关系，即“16+1”是个典型的例子。因为对地缘政治因素考量不足，“16+1”在欧洲的反应过大，但经济效益不强。

因为中东欧16国中很多国家是欧盟成员，这导致欧盟核心国家德国和法国的担忧，认为“一带一路”会破坏欧盟的团结与整合。欧洲本来就担心俄罗斯在东欧的影响，在东欧的地缘政治之争，多少年来一直是俄罗斯和西方的关键点。现在中国又来到东欧，而且中国和俄罗斯具有良好的关系。这些都是欧洲担忧的地方。

不过，对中国来说，和东欧国家的贸易量还不到中国和亚细安国家的10%。中国在中东欧并没有地缘政治利益，实际上，中国和中东欧国家之间的经贸关系几乎都是双边进行的，并没有多国多边的贸易安排。中国只是为了讨论的方便，才与中东欧国家建立“16+1”的多边讨论平台。也就是说，“多边”是虚的，双边才是实的。中国和中亚的关系也是如此。中亚涉及与俄罗斯的关系，搞不好同样会造成地缘政治之争。

“一带一路”在斯里兰卡、巴基斯坦、缅甸、马来西亚等国所出现的问题，也是地缘政治逻辑（这里主要是印度和西方的关切）。地缘政治的存在，并不是说所有这些地方不能去，而是说，中国必须设计更精细的方式“走出去”。例如，这些年一些人过度相信多边关系，搞什么都要多边。

但是，多边如果搞不好，就会被多边之外的国家视为“抱团”，对其他国家构成挑战。实际上，就经济发展和贸易来说，双边往往比多边更有效、更公平，同时双边对地缘政治的影响大大减低。

基础建设须利及当地社会百姓

规模问题。“一带一路”以国企为主体，所从事的基建工程往往规模过大。规模过于巨大，对所在国来说，就具有国家安全的考量。迄今为止，很多国家的政治一旦发生变化，中国的工程就被迫停工。尽管这些国家大多以环保方面的原因来停工，但实际上是背后的国家安全考量。而另一些国家（越南是一个典型）绝对不会容许中国的大工程进入，更是为了国家安全的考量。

这不仅仅是这些国家本身的国家安全问题，更是其邻居的国家安全问题，即地缘政治问题，例如印度对中国在斯里兰卡和巴基斯坦的工程的关切，甚至甚于斯里兰卡和巴基斯坦本身。

规模问题也产生了诸多经济方面的问题。例如，资金量过大而不可持续。项目的不确定性随着规模的增大而增大。一些大项目一旦开工，很快演变成“无底洞”，而国家因为种种原因，又不能像民企那样计算成本，这必然对国家造成无穷的金融负担。即使在项目完工之后，如何维持如此大工程的运作也是一个问题。这不仅会产生经济方面的问题，也会产生政治方面的问题。又如，国有企业和民营企业之间的关系，中国企业和外国企业的关系。

庞大的国有企业是一个相对封闭的实体，和其他实体没有太大的关联性，国企既不向其他类型的企业开放，其他类型的企业难以参与国企投资。中国的民营企业很难受惠于国企，而对当地国家来说，这些国企的存在就有某种“威胁感”，至少是“不理解”。

基础设施工程和民生经济的脱节。从中国自己的经验来看，大规模的基础设施和民生经济必须结合，才能诱发经济活动，拉动地方经济发展。有了产业园区和制造业等的发展，地方老百姓就会有就业，地方政府就会有税收。但这并没有发生在“一带一路”上，至少还做得很不够。当地的老百姓甚至地方政府的感觉会如何呢？老百姓看到土地被征用，环境被影响甚至破坏，但自己得到什么？地方政府也有类似的感觉。

“一带一路”主要是当地中央政府和中国国企的关联，而不是中国国企和当地地方政府及社会的关联。这使得当地社会和地方政府感觉不到自己是这些项目的利益相关者。如果他们感觉到自己有所损而没有所获、所获不多或所获不公，他们就会对“一带一路”产生负面的看法和态度。在这种情况下，他们的情绪更容易受外来力量（主要是西方或当地对中国不友好力量）的影响。

“一带一路”是一个长远的项目，在这个过程中，“没有免费的午餐”，中国不可能不交些学费。遇到一些困难就失去信心甚至自我责难，或者看到一些成绩就洋洋自得、自我膨胀，都不是好的态度。只有不断总结经验教训，才能做得持久、做得更好。

作者是新加坡国立大学东亚研究所所长

文章仅代表个人观点

“一带一路”以国企为主体，所从事的基建工程往往规模过大。规模过于巨大，对所在国来说，就具有国家安全的考量。迄今为止，很多国家的政治一旦发生变化，中国的工程就被迫停工。尽管这些国家大多以环保方面的原因来停工，但实际上是背后的国家安全考量。而另一些国家（越南是一个典型）绝对不会容许中国的大工程进入，更是为了国家安全的考量。