郑永年专栏

就中国可持续经济发展来说，从来没有像今天这样需要确立一种有效的政商关系。旧的政商关系出现了重大问题，表现为不可以持续，而新的关系尚待建立。如果不能建立一种有效的新政商关系，下一阶段可持续经济发展就会出现重大问题。中共十八大以来，政商关系改革的目标也非常明确，要从“勾肩搭背”的关系转型到“亲清”关系。

现在的问题在于如何建立这种新型的政商关系。要回答这个问题，首先需要思考旧的关系是如何产生的。把旧的政商关系所体现的种种现象简单地统称为“腐败”，不足以找到解决问题的方法，更不用说确立新的制度了。只有找到了腐败的制度根源，才能构建既能预防腐败，又能促进政商关系的有效制度。

政商关系的腐败并非简单个人层面的原因，而是植根于政府企业之间的制度关系。中国等级性市场体系是由三层市场组成的，并构成各自不同的政商关系。最顶层是在国民经济中占据主导地位的国有企业，海外称之为“国家资本主义”。

最底层是由中小型民营企业组成的基层市场，海外称之为“自由资本主义”（或者亚当斯密意义上的“自由市场”）。中间层是政府和民企的关联企业，或者关联市场，海外称之为“战略性资本主义”，或者“公私伙伴关系企业”，但也有学者常把此关系形容为“裙带资本主义”，或者“官商勾结”。

这三个层面的政商关系出现了什么问题呢？先说顶层的国有企业。国有企业和政府的关系非常特殊，因为国有企业本来就属于政府。不过，企业属于政府并非没有政商关系。实际上，这个层面的政商关系处理不好，其政治社会意义更大，因为国企所承担的功能不仅仅是经济上，也是社会政治上的。在这个层面，企业的腐败至少表现在两个方面。

第一表现在人事关系方面。很多领导干部甚至是高级领导干部都来自国有企业。实际上，在改革开放以来，国企一直是一个重要的人才培养基地。很多学者把中国的官僚体系称为“技术官僚体系”，大多数技术官僚的工作背景就是国有企业。

从国有企业培养的高级干部包括像周永康那样的政治局常委官员。这种提拔方式不仅没有问题，也是中国制度的强项，但有一个问题没有处理好，那就是被提拔干部和原来工作的国企之间的关系。这些被提拔的干部往往和原来的企业（系统）有关联，这有利于他们在成为高级干部之后培养和提拔自己的支持者。更为重要的是容易形成寡头政治，干预国家政治。周永康的案例充分说明这一点。

第二表现在国有资本运用方面。一些高级干部通过这种政商关系，把国有企业的资本以不同形式投向家族、亲族、朋友、支持者的企业，这是明显的腐败，造成国有资产的流失。也有国有企业在做企业投资决策时，仅仅是为了政治考量，毫无理性，也造成了国有财产的巨大损失。这方面既表现在国内投资，也表现在海外投资。

底层是自由市场经济。这个层面的中小企业尽管其经济总量并不大，但承担着大量的就业人员，关乎一个地方的社会稳定。再者，中小企业对地方基层政府也有税收等方面的贡献。不过，因为这些企业经济功能强而政治功能弱，政府和官员不会在多大程度上理会他们。

例如，中小企业不能从国有控制的银行得到有效的金融支持，基本上处于自生自灭的状态。在很多地方，如果法制不健全，地方的流氓地痞、豪强甚至个别政府官员会对小企业主有所企图。除此之外，这个层面的企业基本上处于“自由”的状态。