政策寻租往往表现为一种“内部交易”，遏止政策寻租就是要把“内部交易”转变成“外部交易”。如何实现“外部交易”？那就是把“交易”建立在公开的市场和社会之上。市场、社会、法治是“外部交易”不可或缺的因素，更是消除“内部交易”的有效手段。

中共十八大以来，中国高层强调改革开放政策的顶层设计。顶层设计对国家的下一步发展的确非常重要。从前的改革往往是分散和局部的，导致改革的碎片化，顶层设计则是要通过对国家的下一步改革和发展，进行系统的规划，明了下一步改革与发展的方向及路径。很容易理解，“全面深化改革开放”这些年来一直是中国政策领域的关键词。

不过，顶层设计在执行过程中也带来一些副产品。因为中央层面不断产生政策，到了地方层面，往往演变成政策治国。更为严重的是，政策寻租行为盛行。中央层面形成一个政策，各地马上形成一个“内部产业链”，政策执行成为各级政府之间、政府与社会之间的“内部交易”。因为寻租，政策的执行往往会偏离顶层设计者的原本意图，甚至走向反面，使得国家和社会成为受害者、牺牲品。来自中央的政策越多，地方寻租行为越严重，政策执行就越变形。

政策寻租在全世界具有普遍性。任何国家和社会，只要政府有政策，政策背后有利益，就避免不了寻租行为，否则“政策寻租”这一概念也不会堂而皇之地进入学术研究界和政策界。在中国，政策寻租也不是新鲜事物，改革开放以来一直存在。不过，要指出的是，随着中央政府制定政策的密度加大，政策寻租行为越来越严重；如果不加以纠正，将会导致严重的后果。

政策寻租遍及政府、企业和中介

各个经济角色，包括中央官僚机构、地方政府和企业（无论是国有、民营或外资企业），政策寻租行为普遍。例如最近十多年来，为了促成中国的产业转型升级，中央政府制定一系列产业政策，也界定一些重要的产业领域，给予大量财政和金融支持。各级地方政府也根据中央的政策精神，对自己所属的企业实行类似的政策。这么一来，马上就能形成一个庞大的政策寻租市场，形成不同的“团团伙伙”，包括政府、企业和“中介”。

政府和企业两个角色很容易理解，因为政府需要企业来执行政策。“中介”是一个比较新的概念。从前政府和企业直接打交道，无需中介。现在一方面为了反腐败（即不正当的政商关系），另一方面为了增加政府政策的科学性和透明度，政府往往会请来“中介”，对政策项目做事前评估和事后评审。评估对象不局限于经济项目，也包括诸如高科技类型企业等五花八门的类别。人们可以把这些“评估者”称为“中介”。

这个“圈子”的正当性似乎无懈可击，做好了可以增进国家和社会的整体利益，但实际上不然。这些“圈子”的活动大多数都是政策寻租。对政府官僚来说，通过“科学”和“透明”的方法落实项目，是政策业绩；对“中介”来说，既拿到政府的好处，也拿到企业的好处，而“讲真话”从来就不需要考虑；对企业来说，最重要的是从政府那里拿到大量财政和金融利益，把工厂开了再说，产品卖不卖，是不是市场所需要的，则不是自己首先需要考虑的。

“政策寻租”的结果就是学术界所说的“分利集团”的形成，大家谁也不说实话，各方抱着“你好、我好、大家好”的心态，分享来自政府的政策“红利”。为什么中央政府所界定和支持的新兴产业，最终必然出现严重的产能过剩？尽管这些年已有很多新兴产业的民营企业因为产能过剩而破产，但有更多的企业仍然在做政策寻租。国企就更不用说了，十八大以来中央要“去产能”的大部分企业是国企。

巨量的过剩产能是如何造成的？在市场经济领域，产能过剩也会出现，即所谓的市场失败，但不会导致类似中国的严峻情况。中国的情况是因为企业（尤其是国企）不能按照市场原则来生产。这并非情况没有反映出来，或生产者不了解情况，而是因为各方的“利益链”关系，谁也不想把实际情况说出来。政策寻租让各方变得毫无责任感。只要能够从政策寻到足够的“租金”，各方都会变得极其懒惰，不动脑筋，不作为。

扶贫扶出寻租空间

扶贫政策是另一个明显的政策寻租领域。为了实现全民小康社会，精准扶贫成了“十三五”规划的主题词。精准扶贫对中国来说无疑是一件极其重要的大事，这不仅关系到经济的可持续发展和社会稳定，更关系到一个社会的基本公平和正义。然而，即使是这个中央高层极其重视的领域，也出现了普遍的政策寻租行为。

这是政府、帮扶单位（企业、学校等各种组织）、村干部、甚至被帮扶对象（或村民）结成的一个利益共同体。这个共同体的目标最终往往演变成不是要帮助农村真正脱离贫穷，而是以最高的效率来完成上层政府下达的扶贫任务。这就出现了甘肃“杨改兰”事件所显示的，没有人去帮助真正贫困者的情况。在很多地方，“扶贫”实际上变成了“扶富”。因为扶贫有指标（即在规定的时间里脱离贫穷），那些处于绝望中的人被视为没有希望脱贫，所以更容易被地方官员和帮扶者所忽视。

更有意思的是，被帮扶对象也能够得到“政策寻租”的机会。一些村民知道政府和干部负有扶贫的政治责任，也拼命参与政策寻租。这里，笔者想再次引用从前引用过的两个例子。在一个较贫困省份的一个市，政府为了应对留守儿童的失学问题，对地方干部和小学教师实行对儿童学生的“承包责任制”。这原是一件好事，但最终培养出很多不负责任的父母。一些父母千方百计把小孩推给地方政府和学校，自己则好吃懒做。一个儿童病了，打电话给家长，家长正在打麻将，就回答说：“小孩不是你们在负责的吗？”竟然叫教师带孩子去看病。

另一个例子也是在同一个省，干部负责帮助农民脱贫，送羊到农户，希望农户通过养羊来脱贫。一次，羊病了，农户打电话给干部说：“你的羊病了，希望来看一下。”要注意，这个农夫并不认为干部养羊是为了帮助他脱贫，而是认为干部是为了实现政府扶贫的目标。实际上，此类事情实在太多，不胜枚举。这些事例都表明，政策寻租不仅会促成政策变形，走上错误的方向，也会促成一个社会向下走，道德衰败，社会成员变得毫无责任感。

有人说，中国基层和农村的人比较自私，知识水平低，容易做“刁民”，容易出现“政策寻租”。那知识界又如何呢？实际上，知识界的政策寻租甚至超过了产业界和农村。与产业界产能过剩相反的是，知识界生产不出有效的知识。