来源：香港01

《基本法》第23条立法近日俨然成为香港政治问题的风眼，无论是从近日国务院港澳办或是香港中联办的公开声明，或是政界人士各种风声，略有政治触觉的人都很容易嗅到“23条”的气味。23条关乎维护国家安全，虽然中央和香港政府都没有给出时间表，但立法未闻其影，先闻其声，美国亦不甘寂寞。美国国务卿蓬佩奥（Mike Pompeo）日前便高调针对香港可能就国家安全立法表态，声言若“强加”于香港，将影响美国在港利益。

中、美角力近年愈发陷入白热化，不少评论更直指两国已进入“新冷战”时期。在这样的背景下，香港因其特殊地位，难以避免会成为中、美角力大棋局中的一个磨心，但正所谓“皮之不存，毛将焉附”，就维护国家安全这个问题本身，香港作为中华人民共和国的特别行政区，根本利益归属于中国还是美国，不言而喻。与此同时，“两制”赋予了香港自主立法的回旋空间，特区的最佳选项是主动向前迈步，而非消极等待“被立法”。

蓬佩奥上月底在记者会上回应香港问题时，指“任何旨于强加严厉的国家安全法律于香港的努力，都有违北京的承诺，也将影响美国在当地的利益”。虽然免不了重提一下美国惯常的那几句“民主自由”台词，但蓬佩奥这番话却又毫不掩饰地指香港就国家安全立法将“影响美国在当地的利益”。不难看出，随着中、美愈发步入战略对抗的局面，美方亦不再拘泥于客套的政治话语。

然而，所谓香港就国家安全立法会影响到美方在港利益，变相承认了美国在港的活动很可能与中国的国家安全有所抵触，甚至可以说香港的国家安全漏洞令美国等国家有机可乘，获得政治利益。

蓬佩奥“示警” 攞景定赠兴？

过去，中央政府对多场香港政治活动贴上了“境外势力干涉”的标签，但很多香港人不愿承认香港的政治活动有美国等西方国家在背后影响。港人的民主诉求有毋容否认的正当性，也体现于“一国两制”的制度设计，不能简单归咎于外国势力干涉所致，但这不等于这些势力就不存在。去年反修例风波造成社会动荡，除再次暴露出香港的政治和社会深层次矛盾外，更出现了“港独”思想复燃及外国势力政治活动的踪迹，香港在国家安全层面存在漏洞的讨论正是在此背景下水涨船高，《基本法》第23条立法也再次摆到港人的政治议程中。

对很多香港人而言，国家安全问题相当陌生。九七回归之前，香港作为英国殖民地，国家观念复杂，一方面，多数港人与内地有割不断的血缘与情感联系；另一方面，香港人在这个特殊的社会环境里孕育出独特的身份认同，缺乏强烈的国家观念，遑论关注国家安全。冷战时期，美国等西方国家借着香港的特殊地位，建立起庞大的情报网路，甚至令香港有了“谍报之都”的称号。即使在九七回归以后，香港社会有了“国家”的实感，但彼时中国面对的国际环境相对平和，尤其是中美关系仍处上升期，国家安全对香港来说，仍是比较模糊的概念。

追本溯源，“国家安全”（national security）是一个国际通用的关键词，在大部份国家的法律和制度中都会出现。在现代政治伦理、国际关系当中，“国家安全”与“国家主权”几乎有着同等重要的地位，没有人能否认其意义。就连借着香港自治问题对中国施压的华府鹰派代表人物蓬佩奥，在其讲话中也未有直接否定国家安全及就其立法的意义，而只能避重就轻地指美国反对北京“强加严厉的国家安全法律”（impose draconian national security legislation）。

美国“国家安全” 总统说了算

蓬佩奥未能直接否认就“国家安全”立法的意义，原因很简单——美国本身就有相当多有关于国家安全的法律。无论美国如何标榜自身的“民主自由”，并以此批判被其标签成“威权”的中国政府也好，在国家安全的问题上，美国与中国一样不容他人置喙，为保障国家安全而订定的法律法规之多，不相伯仲。

这些保障国家安全的法律不乏会限制到部份个人自由，可见即使如美国这种“自由社会”也承认保障“国家安全”的必要，“国家安全”与个人自由两者之间须有一定取舍。反对23条立法的香港泛民主派一直企图营造一种论述，指“只有”极权政府才会担心国家安全，千方百计控制人民，显然是偏离事实。而通过比较中、美两国有关“国家安全”的法律，我们可以更深入了解“国家安全”这个议题到底有何意义。

在探讨“国家安全”的法律问题时，先要回答的是：到底什么才是“国家安全”？这问题看似很简单，但在美国的制度中，“国家安全”就不是一个能简单解答或是不辨自明的概念。美国的法律中其实并没有清楚界定什么是“国家安全”。当中最直接地提及“国家安全”的一条法案，是在二次大战后为了确保美国军事安全的《1947年国家安全法》（National Security Act 1947）。此法没有清楚定义“国家安全”，但从内容可以推论出一些蛛丝马迹。《国家安全法》将陆军航空队分折成立独立的空军部门，又成立了国安会（NSC）及中情局（CIA）两个部门。这反映了在二战后不久，即美苏渐渐步入冷战的这段时期，美国的“国家安全”主要包含战争、国防，以及其所相关的情报工作等。这从《国家安全法》在《美国法典》（US Code）中被归类到第50卷“战争与国防”（50 USC Ch. 44）中可见一斑。

然而，若单以此法去理解美国法律中对“国家安全”的定义，以为它只涉及军事与国防，只会是管中窥豹。美国现任总统特朗普经常把“国家安全”挂在嘴边，动辄据此对他国“兴师问罪”，2018年他启动《1974年贸易法》（Trade Act 1974）中301条款，对中国商品展开调查，触发中美贸易战，其所依据的理由亦是“国家安全”。

《贸易法》在《美国法典》中归类于第19卷“关税”（19 USC Ch. 12）中，乍看之下与军事和国防并没有直接关系，与《国家安全法》的脉络并不相关。然而，“国家安全”这个单词在编纂至《美国法典》19卷12章后，仍反覆出现了16次，例如当中第2253条款就明确提到美国总统在考虑一些进口是否对本地工业做成严重伤害时，应当考虑“国家安全利益”（19 USC §2253）。

翻阅美国的法律文献，不难发现《国家安全法》与《贸易法》只是“国家安全”中的冰山一角。汇总所有美国法律的《美国法典》中共有2,087条条项提到“国家安全”，当中572条属于第50卷“战争与国防”、379条属于第10卷“武装部队”、248条属于第22卷“外国关系与交流”、64条属于第6卷“国内安全”、7条属于“海岸防卫队”、3条属于“国民卫队”这几项与军事、外交等传统意义上的安全有关。除此之外，尚有814条提到“国家安全”的法律分散于其他各种领域，例如在军事外交以外，最多提到“国家安全”的是第42卷“公众卫生及福利”，共有139条。美国爆发新冠肺炎疫情，政府推出各种抗疫措施，就触及了多条公共卫生条款。例如第6A章247条就列明当传染病危害到“国家安全”及“美国公民的健康及安全”时，卫生及公共服务部部长可宣布进入公共卫生紧急状态（42 USC §247d-4a） 。

在美国法律当中，“国家安全”可以出现在军事、国防这种大议题，但也可以出现在申请破产（11 USC §766）这么看似不相关的事上。然而，这么多的“国家安全”却没有一个很清楚的标准去解说。

大体上，从这些条文中可以整理出，“国家安全”大约是指军事、情报相关等直接与国防有关的事情，也牵涉禁止叛国、煽动叛乱及推翻政府的条款（18 USC ch.115），亦包括《爱国者法》（Patriot Act）及《保护美国法》（Protect America Act）等2001年后针对恐怖主义的条款等相对传统意义的“国家安全”议题。此外，大部份触及到“国家安全”的条款都赋予了美国总统决定什么是“国家安全”的权力，这就变相容许美国总统以“国家安全”为理由去引用各种法律条文。