区域焦点

亚细安决定将缅甸军政府领导人敏昂莱排除在本周的峰会之外，这个怠慢之举虽史无前例，却是维护这个区域组织信誉和国际地位的必要举措。

考虑到亚细安的不干涉内政和协商一致的决策传统，这绝不是一个容易的决定。事实上，包括泰国在内的一些成员国在支持敏昂莱将军参加峰会时，就重申了亚细安不干涉成员国内政的政策。

然而，在今年2月发动军事政变后，缅甸军政府在落实恢复该国和平的五点路线图方面行动迟缓，令亚细安别无选择。

此外，军政府也未批准受委为亚细安缅甸特使的文莱外交部第二部长埃里万尤索夫（Erywan Yusof）访问该国。军方领导层还拒绝了埃里万尤索夫的要求，不让他与包括翁山淑枝在内的前政府领导人会面，理由是他们正在接受刑事审讯。

缅甸军政府在就路线图达成一致六个月后的不妥协态度，明显削弱了亚细安在解决与其中一个成员国的紧张关系方面的可信度。

包括印度尼西亚、马来西亚和新加坡在内的几个亚细安成员国立场坚定，明确表示不欢迎敏昂莱出席10月26日至28日举行的亚细安虚拟峰会及相关峰会。

由于10个成员国没有达成共识，亚细安各国外长上周同意，亚细安将邀请缅甸的一名非政治代表参加峰会。

亚细安一向奉行不干预和不干涉成员国内政的政策。自1967年亚细安成立以来，泰国已发生过六次政变。泰国陆军总司令、现任首相巴育将军于2014年发动政变时，亚细安一如既往未对政变领导人采取行动，还承认了政变后组建的泰国政府。然而，在柬埔寨时任第二首相洪森发动政变，推翻第一首相、西哈努克国王的儿子拉那烈后，亚细安拒绝让柬埔寨于1997年加入。

不过，国际规范正在发生变化，包括在面对大规模侵犯人权的情况下，越来越多地接受保护责任的原则。

亚细安的决定可能开启了拒绝完全承认非法接管政权和政变之路，尤其当存在大规模反抗，就像缅甸国内强烈反对发动政变推翻民选的全国民主联盟政府那样的情况。

大国的看法

美国、中国、欧盟、日本和其他大国声称，在应对缅甸危机的问题上，它们唯亚细安马首是瞻。由于亚细安峰会包括与这些主要对话伙伴的会议，缅甸代表的问题会在本周浮现。

尽管缅甸不是美国和欧盟优先考虑的问题，但对它们来说，公开表明反对承认军政府的立场，从而赢得国内民间社会团体和政治活动人士的支持，却无须付出任何重大代价，实在是简单不过。现实情况是，美国和欧盟正忙于处理更紧迫的外交政策问题，如与中国的关系、俄罗斯对国内政治的干预、处理阿富汗战争失败所造成的后果，以及长期存在的中东问题。

相比之下，中国和俄罗斯在低调接触军政府的政策上进展顺利，并且可以接受亚细安的任何决定。政变后事态发展的一个后果是，中国在缅甸的影响力增强，俄罗斯在向军政府出售武器方面也取得进展。一旦对西方孤立政策条件反射般的支持逐渐消失，日本很可能会加强与缅甸军方的传统紧密联系，并乐于得到亚细安的政治掩护。

如果亚细安“什么都不做”，让敏昂莱和其他亚细安领导人一起出席，将会改变这些峰会的焦点。这可能会导致包括美国总统拜登和欧盟委员会主席冯德莱恩在内的几位领导人缺席与亚细安的双边峰会。

亚细安内部反应各不同

成员国对政变的反应不一，让亚细安难以建立共识。

在类似情况下上台的泰国军方领导的政府，与缅甸军政府关系密切。尽管泰国和缅甸在历史上一直是争夺东南亚大陆主导地位的竞争对手，但这两个军事政权已经建立良好的关系。泰国被视为缅甸军政府在亚细安内部的最坚定支持者。

强调必须维护不干涉各国内政原则的柬埔寨和老挝，也成为军政府在亚细安内部的盟友。

另一方面，印尼、马来西亚和新加坡则大力推动落实今年4月达成的协议，而文莱、菲律宾和越南也支持这一倡议。例如，菲律宾外交部长洛钦警告说，如果亚细安允许缅甸军政府领导人出席峰会，它将失去作为一个区域组织的信誉。

对亚细安来说，这些意见分歧事关重大，因为柬埔寨将于明年接任亚细安下一任主席国，预计将在缅甸问题上发挥领导作用。

作为亚细安执政时间最长的政府首脑之一，首相洪森对民主治理问题持怀疑态度，他很可能会更加同情缅甸军政府，并破坏亚细安内部脆弱的共识。有必要指出，柬埔寨在2012年7月主持亚细安部长级会议时，按照洪森的看法，拒绝提及南中国海问题。洪森反对任何批评中国的言论，导致亚细安历史上首次未能发表公报。

亚细安在区域和平中的作用

亚细安自4月的峰会以来，在缅甸问题上缺乏行动，这强化了批评者的说法，即亚细安只是一个“清谈馆”。这种观点没有认识到，亚细安成功将一个在1960年代经常被视为亚洲巴尔干半岛、因国家间和国家内部冲突而四分五裂的地区，转变为一个在过去30年里一直和平的地区。

同时，亚细安作为仅次于欧盟的世界第二大最成功的区域安排，吸引了全球的关注。外部观察员关注的是亚细安日益增强的经济一体化，以及亚细安在联合国大会和世界贸易组织会议等国际论坛上的协调立场。来自社会事务、卫生、社区参与和人权等部门的官员和参与政治的公众，也越来越多地参与亚细安的活动。

缅甸问题让亚细安陷入了两难境地。虽然亚细安强调其在印度—太平洋区域事务中处于核心地位，但它无法对缅甸行使其意愿，将凸显在缺乏法律文书和有效规则的情况下，劝说和协商的影响力有限。因此，缅甸正在成为亚细安低调外交有效性的试金石。

亚细安的挑战

大多数亚细安国家在国内几乎没有面对阻止缅甸军政府参加亚细安会议的压力。缅甸的局势发展引起本区域受过教育的城市阶层的关注，他们观看国际新闻频道，对国际看法感到担忧，并担心缅甸军方的针对行动会导致他们自己的国家未来出现类似的局面。

马来西亚和印尼的意见最为强烈，因为缅甸在民盟执政期间驱逐了穆斯林罗兴亚人。雅加达和吉隆坡支持目前被困在孟加拉国难民营的穆斯林同胞返回缅甸。

缅甸军政府将利用亚细安各国政府所受到的限制。它不太可能改弦易辙，让民盟重新掌权。

亚细安将背负一个成员国受到国际制裁的重担，并有可能被视为为一个残暴政权提供掩护。

尽管各国不会就暂停缅甸的成员国资格达成共识，但亚细安须要向军政府明确表达其对缅甸当前僵局的看法，并防止军政府制造既成事实。将敏昂莱排除在亚细安峰会之外，不让军政府领导人参加亚细安会议，可能是以更有效的方式解决缅甸问题的开始。

作者是南洋理工大学 拉惹勒南国际研究院卓越院士 前外交官

原载《海峡时报》

黄金顺译