中国中央政府高调敦促香港特区政府解决房屋问题后，有消息指特首林郑月娥终于在土地供应方面有大举措。《香港01》早前获悉，林郑将于下月公布的《施政报告2021》中提出修订《新界条例》，把原定需要全体男丁宗族持份者同意才可出售“祖堂地”（俗称“阿公地”）的规定，放宽出售门槛至只要八成或以上宗族成员同意。新界土地向来面对收地困难，如今港府终于愿意处理这个“死结”，对开发新界确实是件好事。不过，降低出售门槛，并不代表政府能够取得发展这些土地的主导权，而如果当局没有后续方案，恐怕反而变相鼓励发展商囤地。

“祖堂地”为何难以收回？

“祖堂地”一般统称“阿公地”，泛指由整个宗族、家族或“堂”等传统组织集体拥有的新界乡村土地，包括祠堂、庙宇及祖墓等等土地及部分农地，占地多达2400公顷。不过，“祖地”与“堂地”是两个不同的概念：“祖地”通常由祖先或一族开基者所创立，并传给直属的男性嫡系子孙，但其兄弟或其他亲属等均无权沾染；“堂地”一般用以参拜或供奉先人，当中有部分是由某些机构、注册公司或宗教团体所成立的斋堂、寺庙、庵堂，而受益者是整个家族内部有血缘关系的男性子孙。目前全港有约7300个祖堂，包括4000多个“祖”和2000多个“堂”，两种土地都需要有该族成员选出司理进行管理，卖卖的话亦都需要得到地政署的同意，但“祖”的司理未必需要入契，而“堂”的司理则需要注册、入契。

尽管“祖堂地”占地面积庞大，但由于出售时需要得到所有子孙同意，所以往往面对开发困难——而这个困局的形成，还须由历史讲起。最早的祖堂地可追溯至宋朝，至今超过900多年。当时新界“五大氏族”中的邓氏、侯氏及彭率先迁居到上水地区并创立村落，那些土地成了现今祖堂地的前身。宋朝打后各朝代的土地制度名义上均为“私有制”，即使朝代或统治者有所更替，但对于土地业权一般只是重新确权，所以氏族土地拥有权得以代代相传。

至清末年间，清政府先后割让香港岛及九龙半岛予大英帝国，并于1898年与英国签订《展拓香港界址专条》（下称《专条》），以99年为期强行租借深圳河以南至九龙之间的乡郊地带——即今日的新界，并表明有关新界土地所有权归属英皇，但由港英政府全权管理，并批租给各个氏族。不过，鉴于新界乡绅势力庞大，《专条》也列明“在所展界内，不可将居民逼令迁移”，而即使收取土地供官工用途亦应“从公给价”。然而，乡绅仍然信不过港英政府，一度发起“新界六日战”奋力抵抗，导致英军伤亡惨重，也促使港英政府让步，承诺将会尊重村民的土地利益和传统习俗，后来更于1910年订立《新界条例》，确立新界氏族人的“特权”，包括乡绅对祖堂地的使用和管理，令氏族后人至今仍可享祖堂地的权益。

新时代下没有“特权阶级”

值得一提的是，港英政府一方面“确保”新界居民的所谓“权益”，但另一方面已从根本上改变了新界土地业权形态——例如自1899年起在新界丈量土地，重新确认土地业权，期间没收大量地契不明的土地，又于1900年的《新界田土法庭法案》正式宣布新界土地皆为“官地”，将村民的“土地永业权”改为“承租权”——所以新界居民早就不再拥有相关土地，至香港主权回归后，所有土地则归属中华人民共和国所有，并授权特区自行管理。

不过，当年所谓的“权益”亦为新界土地买卖设置不少限制，形成今日的开发困难。以“祖堂地”买卖为例，《新界条例》规定必须得到当区民政专员代民政事务局局长发出同意书才能生效——当“祖”或“堂”的司理向民政事务处提交土地转让申请，处方会就此发出通告以收集有否反对意见，而只要有一人反对，申请便不能获得通过。例如以往曾有法庭判例，显示即使有的“祖堂地”已经集齐八成子孙同意，但法庭仍然要求民政专员必须在没有反对意见的情况下才能批准有关买卖——这变相导致出售“祖堂地”必须得到百分百子孙认同。

港英接管新界之初，基于民情保留有关“权益”固然有所道理。中国人向来重视家庭与血缘关系，而“祖堂地”的开创，正是氏族祖先考虑到将来家族繁衍，为免子孙争权夺利变卖家产，才会以“祖”、“堂”名义规范后代集体拥有相关土地，好让他们能够种田糊口。不过，香港的小农经济和传统时代已经过去，莫说在现代社会不应存在“特权阶级”，不少新界农地早就改变用途，有的建屋，有的荒废，那数千个“祖堂地”更已“晒太阳”多年；而乡绅的后代似乎也未能领略前人希望团结家族的心意，例如上水乡委会主席侯志强曾经表明“只要有钱，祠堂都可以卖”，可见他们并不重视宗族象征，宁愿用“阿公地”换取金钱。

既要放宽门槛，更应主导发展

根据新界乡议局估计，现时约有2,400公顷的祖堂地，总面积与整个九龙区仅差一点。虽然“祖堂地”位置分散，无法集合成一个较大的土地范围进行规划，但释放分散的“祖堂地”有助新界土地整体规划。近年土地问题严竣，中央多次开腔要求特区政府致力解决，近日便有消息指林郑月娥将于《施政报告》提出放宽“祖堂地”出售门槛至八成持份者同意。

新界土地向来面对收地困难，如今港府终于愿意处理这个“死结”，对开发新界确实是件好事。问题是，如果政府只是单方面放宽“祖堂地”的买卖限制，而不把算由官方出手循合法途径回购有关土地再重整新界规划的话，恐怕那2,400公顷或有不少会落入地产商手中。乡事派目前开出的收地条件是希望以“甲级”农地补偿，即每平方呎1,332港元。一旦政府放宽出售门槛，财力雄厚的地产商或会“先下手为强”以囤积更多土地。

事实上，如果特区政府有心释放新界土地，放宽出售门槛并非收回“祖堂地”的唯一方法。例如今年6月，港府曾经动用《收回土地条例》收回元朗新鸿基地产楼盘YOHO Midtown旁的“祖堂地”。不过，港府却选择放宽出售门槛，难免令人质疑是为发展商“拆墙松绑”。